澳大利亞公路養(yǎng)護事權劃分和運行機制
2015-06-24
公路養(yǎng)護事權劃分
澳大利亞的公共行政管理系統(tǒng)主要沿襲英美模式。國家行政管理分為聯(lián)邦、州(6個州和2個領地)和地方(約720個)三個層級。與政府分級管理相適應，實行分稅、分級的財政管理體制。同時，聯(lián)邦政府還通過較為規(guī)范的財政轉移支付制度，盡可能使全體國民享受均等的社會公共服務。
澳大利亞六州兩區(qū)均有獨立的立法權，全國沒有統(tǒng)一的道路交通安全法，但聯(lián)邦政府和各州政府都制定了一整套較為完善的道路交通法律法規(guī)，如《道路交通規(guī)則》、《安全駕駛規(guī)定》等。
在昆士蘭等州均有交通安全聯(lián)席會議制度，定期召開安全聯(lián)席會議，警察局、路政部門、交通運輸部門、城市管理部門、司法部門、道路工程部門、科研機構和保險公司共同研究解決道路交通安全問題。
總體來說，澳大利亞聯(lián)邦交通部與我國交通運輸部類似，幾乎沒有對路的直接管理事權。對于國道的發(fā)展，主要是通過資金調控引導各州做好國道的建設、養(yǎng)護以及事故黑點整治等事項，并從區(qū)域協(xié)調發(fā)展角度對農村公路進行適當補助。每個州有各自不同的體制，但國道、省道均為州交通廳事權，并直接負責建設、養(yǎng)護和管理。農村公路均由縣郡政府負責。各州具有很大的獨立性，有完善的法律法規(guī)體系，有效確保了制定符合自身特點和有利地方發(fā)展的法律法規(guī)及政策措施。
建養(yǎng)資金來源和支出
澳大利亞實行公路專項資金制度，國家和地方政府征收專門稅收，歸集成“資金池”，直接用于公路的建設、運營和養(yǎng)護管理，這種制度以道路使用者為征收對象，建立了公路各項費用支出與公路使用者的直接聯(lián)系。同時，澳大利亞還通過頒布相關法律、法規(guī)，規(guī)范了該項資金的收支行為，提高了資金來源的穩(wěn)定性和使用效率。
政府資金來源
在聯(lián)邦層面，聯(lián)邦運輸部負責分配的資金來自于燃油稅，約38分/升，約占燃油價格的30%。主要用于國道的建設，以及符合聯(lián)邦政策的公路投資項目補助。在州層面，州政府主要通過征收面向駕駛員和車輛的稅費維持公路網的運行，最重要的稅收就是注冊費（相當于我們原來的養(yǎng)路費）。此外還包括：駕照年檢費、交通罰款、停車費等。在地方政府層面，資金來源主要是財產稅，該項稅收是地方政府提供公共服務支出的最主要來源，也是每個有房產的公民必須繳納的費用?？傊酚脩舳愂情L期穩(wěn)定的公路建設資金主要來源之一。一般而言，約有70％的公路建設和養(yǎng)護資金來自公路用戶稅。
作為公路建設資金主要來源與公路發(fā)展收益關系最密切的稅種（如土地增值稅、財產稅、印花稅）是地方公路建設的資金支柱。由于公路基礎設施的社會公益性，在一定范圍內使用一定數量的普通稅收建設公路已在政府、經濟學界及民間達成共識。
政府資金支出
澳洲聯(lián)邦、州、地方政府分別對澳洲公路網不同等級公路的財政資金負責。聯(lián)邦政府為連接個州府及中心城市的國道建設提供約70%的資金，但國道的管理仍歸各州公路局。各州負責州道、連接主要城鎮(zhèn)的干道的資金來源和管理，并為周內的農業(yè)和主要工業(yè)提供交通走廊，在地方政府管不到的地區(qū)，其地方道路也歸州政府管轄。地方政府則負責除干線公路外的所有道路。
在澳大利亞，國家投資建設的公路一般不收費，只有私人投資的公路才收費。私人建設的道路一般是連接國道的支線，為公民提供便捷快速的道路，同時保證除收費公路外，有其他道路可以到達，給公民選擇是否走收費公路的余地，這樣就大大提升使用者對道路建設的滿意度。
為加強政府投資范圍內的公路建設，澳大利亞在三級政府（聯(lián)邦、州與地方）之間劃分財權，實行分稅制，但聯(lián)邦政府在整個公共部門的財力分配中居于強有力的主導地位，“形成資金向下流動格局”。與此同時，政府充分發(fā)揮地方財政信用作用，并以信托投資的方式加強公共及基礎設施建設。
澳大利亞各級政府的收支對比是，聯(lián)邦政府收大于支，州與地方政府支大于收。聯(lián)邦政府籌集的財政收入占三級政府財政總收入的70%。聯(lián)邦政府用于聯(lián)邦級的支出則不到三級財政總支出的一半，所余財力用于自上而下對州政府的補助撥款。
聯(lián)邦政府通過這種自上而下的補助形式，調節(jié)各州間公共工程及基礎設施資金需求的不均衡。各州公路局公路養(yǎng)護資金主要來源于五個部份：汽車注冊費、駕駛執(zhí)照費、聯(lián)邦政府（交通部）撥款、交通罰款和停車費。近年來，來自聯(lián)邦的補助撥款約占州級的財力的一半，來自聯(lián)邦和州的補助撥款約占地方政府的財力1/4。這種自上而下的補助主要采取兩種形式：一種是一般性補助，即沒有指定用途或附帶條件的撥款，州和地方可以決定其使用方向。另一種是特殊目的的補助，即由聯(lián)邦指定用途的補助撥款，只能用于某一特殊目的或項目，州和地方不能挪作他用。
聯(lián)邦政府的主導地位有利于妥善調節(jié)地區(qū)差異，維護經濟與政治穩(wěn)定，但也帶來一些弊病，如聯(lián)邦財力過于集中，壓抑了州與地方的積極性；各地爭相獲得補助撥款，使聯(lián)邦政府的負擔過重。為改變這種局面，澳大利亞開始大力發(fā)展地方財政信用。
PPP模式在澳大利亞的應用
澳大利亞有兩大類的P P P。第一種類型稱為政府融資型P P P，主要是用以償還建設服務型設施（不產生收入）資金，如用于建設學校、醫(yī)院、監(jiān)獄及其他“社會”（即不產生收入的）基礎設施。第二種類型稱為使用者融資型P P P，采取的是基礎設施使用者支付的費用，例如使用者使用收費道路支付的通行費，如用于道路、鐵路、及其他“經濟”（即產生收入的）基礎設施。按其運營特點不同，澳大利亞的P P P大致可分五種類型：B O O T（建設、擁有、運營、轉讓）、B O T（建設、運營、轉讓）、B O O（建設、擁有、運營）、以及DBFM（設計、建設、融資、維護）。
澳大利亞PPP項目運作步驟第一步，牽頭企業(yè)根據項目需要，尋找合作伙伴，以最優(yōu)于項目執(zhí)行為目的組建聯(lián)合體。
第二步，聯(lián)合體組成SPV(specialpurpose vechicl)，其必須具備壽命周期內的最佳風險管控能力。
第三步，S P V 根據項目需要，制定項目規(guī)劃、設計、建設、運營等系列方案。
第四步，投標。中標后S P V與政府打交道，并簽訂P P P合同，合同期限一般為30年。若項目屬政府出資，驗收后政府將按期限逐步向SPV支付服務費。
若屬向使用項目者收費項目，則在合同中明確經營期限，服務標準等。
第五步，SPV開始執(zhí)行PPP合同，組織建設、設計、運營等。
S P V承擔大多數與設施的設計和建設有關的風險，包括費用大于預期的風險。然后S P V按設計和建設合同將這些風險轉移給設計和建設承包商；設計和建設承包合同要求設計和建設承包商，按照規(guī)定的“完成日期”進行設施的設計和建設，按固定價格收取回報。如果設計和建設承包商不能按規(guī)定日期完成，合同就要求承包商向S P V支付以清算確定的損失額。
如果政府最終要求服務水平與績效規(guī)范中規(guī)定的有差別，就需要按P P P合同向S P V支付“變更費用”，用以彌補在合同期內產生的與該變更有關的外加費用和對收入的影響。與此同時，政府還要承擔項目征地審批和三通一平等有關的風險。例如，政府通常承擔同意提供施工現場通達條件的風險，以及項目規(guī)劃審批遭遇法律問題而產生的延誤、運營終止或外加費用的風險。
S P V承擔大多數與設施維護、運營和提供其他服務的風險，它必須按PPP合同提供服務，包括提供服務的費用超過預期值的風險。S P V然后將設施維護的風險按設施維護合同轉移給設施維護承包商，其中要求設施維護承包商按固定維護費用取得回報。S P V可能與其他的承包商簽署類似的S P V必須提供其他服務的合同；S P V承擔設施損失或損壞的風險，并將此風險在建設期間轉移給設計和建設承包商，在設施運營期間轉移給設施維護承包商。
對于P P P模式與傳統(tǒng)的采購模式的相對績效，墨爾本大學有份權威的研究報告，對在澳實施的25個PPP項目和42個傳統(tǒng)的采購項目進行了比較：P P P項目建設費用平均超過預算的4.3％，而傳統(tǒng)采購項目超過18％；平均建設周期PPP模式時間延誤為1.4％，而傳統(tǒng)采購模式時間延誤25.9％。因此，P P P項目在控制預算和成本費用以及時間上成效顯著。當然，有些因素也限制了P P P在澳大利亞的發(fā)展，如高昂的競標費用、有限的全國市場以及缺乏合同標準等。
澳大利亞公路資產管理的核心是將管養(yǎng)的道路資產，按照國際通用規(guī)則折成現金。養(yǎng)護投入多少，資產將變?yōu)槎嗌偈菦Q策者（議會、財政部、交通部）首先考慮的問題。圖為澳大利亞公路養(yǎng)護現場。
公路服務水平
澳大利亞在公路管理方面處處體現出服務意識。其公路選線重視根據地形選擇合適的技術指標，地形條件簡單，采用的指標高，地形條件復雜，采用的指標低，通過設置人性化的交通工程設施，確保行車安全。設計中追求使公路與周邊環(huán)境自然協(xié)調，注意盡量避免大填大挖，路基填土很低，橫向地面高差在4米至6米情況下，選擇分離式斷面或半路半棚洞的形式，確保對環(huán)境最小的破壞，真正體現“不破壞就是最大的保護”的設計理念。
由于澳洲地廣人稀，城鎮(zhèn)間距較大，公路設計部門在車道個數的選擇上更加靈活，大部分路段根據區(qū)間往返路段所處的地理位置和交通量不同，采用了左右幅不同的車道數。另外與我國同一條公路采用同一標準貫穿全線有所不同，澳大利亞同一條公路，其等級變化較多，但其銜接過渡都處理得十分自然流暢。比如布里斯班農村公路全程根據路況條件精細劃分了不同的限速路段，大部分路段最高限速為80公里/小時。
澳大利亞的公路標志是非常豐富的，設計的圖案不但生動而且反應的信息量很大。公路會經?？吹近S色的標志牌，上面有澳大利亞特有的動物袋鼠和熊的標志，并用文字提醒有上述動物。
澳大利亞收費公路極少。在為數不多的幾條收費公路上，其收費站管理手段靈活，極大提高了通行水平和能力。如針對不同的用戶，收費站口設有不停車收費車道、不找零車道和人工找零車道多類車道。此外，在某些路段，澳大利亞已經實現了不停車電子收費，效率極高。
路網管理體制
澳大利亞沒有全國性路網管理機構，路網管理工作主要由各州公路局和交通管理中心負責。澳大利亞交通部僅60人左右，負責全國的公路、航運、鐵路和航空等交通行業(yè)管理。雖說國道全部由聯(lián)邦政府（即國家交通部）負責，但只是負責國道規(guī)劃和安排撥付建設養(yǎng)護資金，國道的運營管理工作由州公路局和交通管理中心負責，聯(lián)邦政府（即國家交通部）要對養(yǎng)護狀況進行抽查。
交通管理中心與我國的路網中心有一定的相似性，但其職能更多。交通管理中心不僅負責公路網的運行管理，還負責城市道路的運行管理；不僅負責路網運行狀況監(jiān)測、突發(fā)事件應急處置、交通流協(xié)同調度以及出行信息服務等路網運行管理工作，有的州的交通管理中心還負責駕駛員管理、道路巡查以及除執(zhí)法外的交通秩序管理等工作。
資產管理
澳大利亞已經在公路項目上推行了完善的公路資產檢評和科學化養(yǎng)護決策體系。澳大利亞把公路作為一項資產進行管理。通過每年的專業(yè)評估，測算出不同的財政投入獲得不同的資產保值效果。每屆政府會據此制定出在任內公路資產的目標，從而指導財政的撥款補助規(guī)模。
在資產管理理念下，政府不是僅以當前的一個大中修項目的投資來判斷收益，而會從公路全壽命資產保值增值的角度來確定養(yǎng)護方案和時間點。首先通過利用路面管理系統(tǒng)和橋梁管理系統(tǒng)資源，綜合評價病害檢測結果，研究對比技術性能指標，科學分析路面、橋梁技術狀況衰變規(guī)律，實現公路病害預警，進而結合路面等級、運營年限、路況質量、交通量大小和重要程度等，分別確定不同的養(yǎng)護目標、養(yǎng)護重點和可供選擇的養(yǎng)護措施。之后再按照最佳成本效益的原則，對養(yǎng)護措施進行費用及效益的對比、論證和分析。這樣不僅可以有效降低養(yǎng)護成本，減少矯正性養(yǎng)護費用，而且可以提高養(yǎng)護工作的主動性和科學性，減少公路病害，降低大中修工程對交通的影響，保障公路安全暢通。
由于澳大利亞地廣人疏，無法采取人工檢測采集數據的方式，為此澳大利亞公路所專門研發(fā)了包括手持式和車載式在內多種快速路面數據采集設備，并提出了“準確采集數據是做出正確決策的必要條件”這一口號。設備的應用使檢測尺度得以統(tǒng)一，保證了數據的準確性和標準化。
A R R B在長達25年的時間里，每年對路網中的公路檢測1萬公里，采集和積累了海量的數據。而通過對歷年檢測數據的動態(tài)分析和數據挖掘，可以分析公路性能衰減規(guī)律和診斷病害原因。澳大利亞科研機構結合這些基礎數據進行了長期路面性能的研究，總結歸納出路面狀況好的時候使用1塊錢維護，相當于路壞了再使用7塊錢修復的結論。所以預防澳大利亞快速路面數據采集設備車。
澳大利亞公路資產管理表性養(yǎng)護理念也被整合到養(yǎng)護決策中，并在這一理論的基礎上逐漸發(fā)展出了兩套信息化系統(tǒng)：路面管理系統(tǒng)和橋梁管理系統(tǒng)，通過這兩套軟件系統(tǒng)將每年路面橋梁檢測得到的信息收錄到系統(tǒng)數據庫中，系統(tǒng)地進行性能評估和預測，之后對需要維護的項目進行成本排序，最后得出近期（下一年）及中長期內（10年）的維護計劃及預算。
澳大利亞公路資產管理是把公路作為一項資產進行管理的，以貨幣的形式對公路資產進行估值，也就通過量化的方式為公路的養(yǎng)護決策提供參考。
以昆士蘭州為例，公路主管部門對道路路面資產評價路況后進行了估值，全州共有道路17.4萬公里，重置成本估算為6 82億澳元。所謂公路重置成本，就是指為了重新取得與目前所擁有的公路網相同或與其功能相當的公路網需要支付的資金。
公路運輸行業(yè)根據路網中行駛的車流量、客貨運量所產生的價值和公路路網的社會效益，按一定系數計算為資產的收益。每年由于公路各種構造物性能的衰減造成的公路資產減少，計為資產的折舊。每年投入到公路養(yǎng)護的資金，可以視為對資產的增加投資。之后以十年期間計，評估什么時候是投資的關鍵節(jié)點，投資在哪里或者以什么形式投資（養(yǎng)護的形式）收益最大，以投資收益為考量來做公路路網的養(yǎng)護決策分析。每屆政府在這一理念下，也會根據自己希望在幾年內，公路資產達到一個什么樣的指標，而計算得出投資的需求。
這種形式類似于國內的全壽命養(yǎng)護概念，但是澳大利亞的理念中還有一些新的亮點。比如在進行養(yǎng)護決策時政府會對路網中發(fā)生的每一起事故的代價進行量化分析。包含可見的損失，或不可見的損失，如失去工作的機會、悲傷的代價、疼痛的感受、家人的麻煩和給其他人帶來的損失等等進行考慮分析，計算個人、家庭、社會和他人損示等。基本結論就是死亡一人183.2萬澳元，嚴重受傷者39.7萬澳元，輕傷事故14183澳元，簡單碰撞損失7329澳元。
對事故的成本有了量化分析，從而很容易確定路網中的事故黑點并做投資效益衡量，從而在養(yǎng)護決策中進行投資順序的排序。在這種理念的指引下，澳大利亞的政府已經認識到公路科學化投資的必要性，從本屆政府加大了對公路路網建設和養(yǎng)護的合理投資。
養(yǎng)護運行機制
澳大利亞政府在改革的過程中進行了大規(guī)模的職能優(yōu)化改革，重新界定自己的職能范圍，還權于市場和社會，實現政府的“規(guī)模適度化”，減少政府職能；同時，盡可能將現有的公共服務部門“私有化”，或改由市場指導的私營機構提供，提高國有部門的活力，充分調整私營部門在促進國家經濟發(fā)展中的作用。在過去的25年里澳大利亞政府已經陸續(xù)減少了72%的人員。
目前，澳大利亞的公路建養(yǎng)市場化程度較高，采用了養(yǎng)管分離的公路養(yǎng)護制度，建立起了完善的養(yǎng)護市場。公路維修資金主要由州政府資助，部分公路由聯(lián)邦政府資助，大部分的公路建設以及維護都是通過招投標的方式，承包給私人承包商來實施。根據統(tǒng)計研究的數據，請私人承包商來實施通常要比政府自身來實施節(jié)省約40%至60%的資金。
澳大利亞公路養(yǎng)護管理外包服務機制高度透明，建立了以“企業(yè)資質、信譽、設計水平、敬業(yè)、經驗、投標競價”等為評標條件的市場競爭擇優(yōu)機制；承包合同有明確的考核評估指標，不僅有技術指標，還包括公路運行安全、環(huán)境、用戶投訴以及與政府和社區(qū)百姓的關系處理等因素。
建立了重大公路養(yǎng)護項目合同期限“7+3年”和一般養(yǎng)護“10+10年”公路養(yǎng)護模式，有利業(yè)主和外包服務企業(yè)建立長期合作關系。以“7+3年”合同期限為例，即7年固定合同期后，如各方面都達到要求可追加3年續(xù)約合同。這樣長限期合同有利于外包企業(yè)專心公路養(yǎng)護事業(yè)并減少企業(yè)成本開支，提高服務保障水平。澳大利亞通過市場化重組改革，全國建立了三大公路建設養(yǎng)護聯(lián)盟公司，提高了企業(yè)公路建設養(yǎng)護能力和綜合服務水平。同時還成立了全國性公路建設養(yǎng)護機械設備修理服務公司，分公司遍及全國，與各客戶建立了長期公路養(yǎng)護關系，按照客戶需求，推進實行“一站服務”。
澳大利亞在市場化的過程中，摸索出了包括獎懲機制在內的一整套管理辦法。政府會經常與私人承包商溝通，考核項目運轉情況，媒體與社區(qū)的監(jiān)督也很重要。同時社會有完善的法律及與之相適應的社會信譽體系，增加了私營承包商違約的成本。
澳大利亞在平交道口方面采取的局部加寬，導向分流，明確路權，增設安全島，紅綠燈配套，交通標志齊全，以及小流量道口“凸起小環(huán)島”等處理方法，對提高平交口交通安全水平起到了至關重要的作用。
交通安全管理
澳大利亞政府特別注重交通安全工作的規(guī)劃性、系統(tǒng)性和長遠性建設，根據各個時期影響交通安全的突出問題，通過分析研究，差不多每隔5年都要制定一個交通安全戰(zhàn)略，專項整治某一方面的問題。
交通安全管理體制
與我國的管理體制比較，澳大利亞公路管理機構設置上的最大不同是將公路與公路運輸有機的融為一個整體進行管理，同時車輛、駕駛員牌照發(fā)放管理、注冊及駕駛員培訓業(yè)務由公路局負責，使州一級公路管理機構更具有社會管理職能，并有相當高的社會地位。據悉，澳大利亞未實行居民身份證制度，也無戶口、戶籍制度，居民身份最重要的一個證明文件，就是駕駛證。
交通安全設施
交通法規(guī)的精細化在交通標志標線中得到了充分體現。不同功能的公路都設有完善的標志標線。澳大利亞無論在大城市還是在農村，無論走到哪里，交通法規(guī)中所保護的、允許的、限制的和禁止的內容在交通標志標線和各種安全設施中都得到充分體現。如限速標志，分為用于執(zhí)法的限速標志和用于警示的限速標志兩種，前者為圓形，一般限速值較高，后者為矩形黃底，一般限速值較低。
只要按照標志標線行車走路，就會有安全保障；反之，則有可能受到傷害，更重要的是必定受到法律的懲處。
駕車行駛在澳大利亞的道路上，處處能感受到交通標志的人文關懷。交通標志的設置不僅科學規(guī)范，設身處地從駕車者角度結合實際路況，最大限度地預防交通事故發(fā)生，信息量大而且全面。
澳大利亞許多公路因地勢而建，有些路段的縱坡較大，如在悉尼至堪培拉的太平洋(601099,股吧)高速公路上，就有大于3%的長大縱坡路段。為了確保車輛行駛安全，經澳大利亞交通安全局交通項目處充分論證，在這些特殊路段采取了完善的交通安全措施，如設置路側安全區(qū)、強制客貨車分流、限制車速，并設置寬中央分隔帶、監(jiān)控設施、柔性防撞護欄等。但與國內公路上大量設置的安全防護設施相比，澳大利亞的公路上安全防護設施設置很少。原因在于其更注重駕駛人的管理、車輛的管理、標志標線的設置和保持良好的路面技術狀況（摩阻性能高）等主動性的安全保障技術，而不善于采用被動的防護設施。
重視交通安全工程
2 0 世紀8 0年代末，澳大利亞成立了由公路工程、道路安全專家和交警代表共同組成的交通安全審計委員會，專門負責對新建公路的設計進行安全審計，該委員會對工程設計具有絕對否決權。通過多年深入的研究，公路管理人員采用系統(tǒng)化的方法來考慮安全問題。在道路的規(guī)劃、設計、建設、養(yǎng)護和運營各個階段充分考慮安全需求。提倡采用寬容性設計理念，最大限度的降地交通事故中道路用戶的傷害和損失。近年來，有關學者對道路交通事故的損失進行了深入研究，得出了澳大利亞在平交道口方面采取的局部加寬，導向分流，明確路權，增設安全島，紅綠燈配套，交通標志齊全，以及小流量道口“凸起小環(huán)島”
等處理方法，對提高平交口交通安全水平起到了至關重要的作用。
不同嚴重程度的事故損失的量化值，將研究成果用于道路安全改善措施的成本效益分析中，使得道路安全措施的實施具有更強的說服力。
重視道路養(yǎng)護
據維多利亞州公路局官員介紹，過去他們重視公路建設，現在已轉變?yōu)橹匾暪佛B(yǎng)護。他們形象地說，多年前我們是公路的提供者，現在是公路的管理者（公路施工、養(yǎng)護都逐步市場化了）。因此他們在公路養(yǎng)護管理中的一些要求是很嚴格的。
其中路面平整度列為最重要的指標，據說有一些具體要求，坑槽超過多少平米，多少時間內要修復好；路面裂縫超過多少毫米，多少時間內要處理好；草高超過多少厘米，多少時間需割掉；安全護欄和信號燈損壞，多少時間必須修復等。這些規(guī)定和要求都十分具體、明確，操作性極強，確保路面和交通安全設施保持良好的技術狀況，有效保障交通安全。
