鄭州市《關于推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式的實施意見》（2015-6-18）
2017-12-27
關于推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式的實施意見鄭政〔2015〕28號
各縣(市、區(qū))人民政府，市人民政府各部門，各有關單位：
為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”，進一步拓展社會資本投資的渠道和領域，完善財政投入及管理方式，提高公共產品質量，提升政府公共服務水平，根據國務院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)、國務院辦公廳《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)、財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)、河南省政府《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》(豫政〔2014〕89號)等文件精神，結合我市實際，制定本實施意見。
一、總體思路
深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，按照“政府主導、社會參與、市場運作、規(guī)范有序”的總體思路，改革創(chuàng)新公共服務供給機制和投入方式，對具備一定條件的基礎設施和公共服務類項目，通過建立公平的市場運行環(huán)境和合理的投資回報機制，鼓勵和引導社會資本積極參與，建立投資、補貼與價格的協同機制，形成投資主體多元化、建設方式多樣化、運營服務市場化的新格局，不斷提高公共服務的效益與質量，多渠道滿足人民群眾各方面需求。
二、基本原則
(一)轉變職能，明晰政府職責
按照政府決策、規(guī)范運營、市場化運作的原則，將政府職能逐步從公共產品的直接提供者轉變?yōu)檎叩闹贫ㄕ摺⑸鐣Y本的合作者及PPP項目的監(jiān)管者。
(二)科學決策，合理分類推進
開展財政承受能力論證，根據不同地區(qū)、不同行業(yè)特點，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，有針對性地運用差別化的政策手段，采取靈活有效的激勵措施，分批發(fā)布、分類推進、全面展開。
(三)公開透明，保障公眾利益
依照相關法律法規(guī)，公平擇優(yōu)確定社會投資人，實現各類社會資本平等參與、投資回報科學合理、運作公開透明。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，確保公共利益最大化。
(四)積極穩(wěn)妥，合理投資回報
建立健全PPP項目的投資回報機制，根據本地區(qū)、本行業(yè)實際，明確排他性約定，加強成本監(jiān)測，核定收費價格和補貼額度，合理確定投資回報。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止因政府支付責任過重加劇財政收支矛盾。
(五)依法管理，嚴格誠信守約
將政府和社會資本合作納入法制化軌道，做好投資、建設、運營各環(huán)節(jié)綜合管理，強化價格與服務監(jiān)管，積極回應社會關切，主動接受社會監(jiān)督，確保全過程合法依規(guī)。嚴格執(zhí)行合同條款，牢固樹立法律責任、契約精神和信用意識，保證合作各方合法權益，無故違約須承擔相應責任。
三、實施范圍
PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的基礎設施、公共服務類項目。
優(yōu)先選擇一些投資規(guī)模相對較大(原則上不低于1億元)、市場化程度相對較高、技術發(fā)展比較成熟、收益比較穩(wěn)定、價格調整機制相對靈活、合作期限較長(一般為10—30年)的領域推廣運用PPP模式，重點推進市政基礎設施領域(能源、燃氣、供水、供熱、污水及垃圾處理、固廢處置、公共充電設施、公共停車場庫、地下綜合管廊等)、交通領域(軌道交通、公路、城市道路、高速公路、橋梁、隧道、綜合交通樞紐等)、社會事業(yè)設施領域(教育培訓、體育健身、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化旅游、養(yǎng)老、保障性安居工程、棚戶區(qū)改造等)、水利及生態(tài)環(huán)保領域(水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等)、農業(yè)、林業(yè)、科技及新型城鎮(zhèn)化試點項目等。
其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》執(zhí)行。
從2015年起，凡符合上述領域和條件的新建、改建項目，經財政部門會同發(fā)改和行業(yè)主管部門進行甄別、評估論證后篩選出來的適宜采用PPP模式的建設項目，政府或其指定的有關職能部門、事業(yè)單位或政府投融資公司(以下簡稱項目實施機構)必須做好項目整體策劃，編制PPP模式實施方案，通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營。
經過市場測試后確因客觀條件限制無法實現PPP模式合作的，再行考慮安排其它建設資金來源。對存量項目，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。
四、操作方式
根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇運作方式。
(一)基本無經營性收入的公益性項目
如：義務教育和基本醫(yī)療等基本公共服務、普通公路、城市道路、橋梁、隧道、垃圾轉運站、水庫等，可以采取政府購買服務、土地和物業(yè)捆綁開發(fā)等方式開展合作。
(二)有一定經營收入，但無法完全收回建設經營成本，投資回收期較長的準經營性項目
如：軌道交通、交通樞紐、地下綜合管廊、污水處理及配套管網、生活垃圾和固體廢棄物處置等，可以采取建設—經營—轉讓、股權(產權)投資等方式開展合作，通過資源配置、政府補貼、價格調整等手段彌補投資成本。
(三)經營收入能平衡建設經營成本，并能產生合理利潤的經營性項目
如：供水、供電、太陽能光伏發(fā)電、收費公路、公共停車嘗物業(yè)服務和教育、衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老中的非基本公共服務等，依法放開建設和經營市場，積極推行投資運營主體招商，推進市場化運作。
(四)收益過高的公共服務項目
對具有壟斷屬性的公共服務項目，提前設定合理的收益邊界條件，加強監(jiān)督管理，形成對過高收益的有效約束。
(五)已建成投入使用的存量資產
可以采取轉讓—經營—轉讓、股權(產權)轉讓、作業(yè)外包、整合改制、技術資源合作、后勤社會化等方式，引入社會資本進行專業(yè)化運營改造，提高運營管理服務水平。
五、操作流程
(一)征集遴選項目
政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。各行業(yè)主管部門可從國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。
其中：市城管局負責從燃氣、供水、供熱、污水及垃圾處理、地下綜合管廊等市政基礎設施類項目中進行項目遴眩
市城建委、交通委等單位負責從公路、城市道路、橋梁、隧道、城市軌道交通等交通設施類項目中進行項目遴眩
市教育局、衛(wèi)計委、民政局、體育局、旅游局等單位負責從職業(yè)教育、醫(yī)療、健康養(yǎng)老服務、體育、旅游等社會事業(yè)類項目中進行項目遴眩
市水利局、環(huán)保局等單位從水利、資源環(huán)境及生態(tài)環(huán)保和新型城鎮(zhèn)化類項目中進行項目遴眩
市發(fā)展改革委、農委、林業(yè)局、科技局等單位負責相關行業(yè)的項目遴眩
社會資本可向行業(yè)主管部門推薦合作項目。行業(yè)主管部門審核匯總后，向市發(fā)展改革部門推薦政府和社會資本合作項目，所推薦項目應區(qū)分出新建、改建或存量等建設性質。各縣(市、區(qū))發(fā)展改革部門向市發(fā)展改革委報送潛在合作項目。市發(fā)展改革委會同市財政局(PPP中心)負責根據各縣(市、區(qū))上報項目情況及向各行業(yè)主管部門征集項目情況，結合年度政府投資計劃，建立全市項目儲備庫，不斷篩選提出新的項目補充進項目庫，形成動態(tài)管理、滾動實施、批次推進的良好格局。市財政局(PPP中心)要及時向河南省財政廳政府和社會資本合作管理中心上報項目，爭取納入省級PPP項目庫。
(二)加強評估論證
各級財政部門(PPP中心)制定年度和中期PPP項目實施計劃，會同行業(yè)主管部門對潛在合作項目，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。主要是對項目的定價調價機制、責任風險分擔、產出質量與效益、績效目標實現、運營維護成本、融資方案和中長期財政補貼等進行重點評估，必要時可借助中介咨詢機構、顧問單位等第三方專業(yè)機構力量。
要根據評估論證結果，結合項目布局、政府投資配置、年度財力可承受等因素，確定年度開發(fā)備選項目，對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按財政部門(PPP中心)的要求提交相關資料。
新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。市財政局(PPP中心)要統(tǒng)籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，分批次向社會公布年度開發(fā)備選項目。
(三)編制實施方案
對通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，由項目實施機構組織編制項目實施方案，經財政部門(PPP中心)驗證后，由項目實施機構報政府審核。實施方案應包括但不限于：項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構、采購方式選擇以及應當明確的其他事項等。
(四)擇優(yōu)選擇伙伴
PPP項目實施方案審查通過后，項目實施機構按照《政府采購法》、《招標投標法》以及財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》等法律法規(guī)，專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴，不得以行政手段或非公開方式確定合作伙伴。通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經驗、涉及政府付費或補貼內容的應征得市財政局同意。政府或授權實施單位在項目前期論證階段，要對有意向參與項目合作的社會資本開放，促進社會資本積極參與項目前期工作；要鼓勵和引導金融機構提前介入，為項目提供融資、保險等服務。
(五)規(guī)范合同管理
各級政府或項目實施機構要按照財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》和國家發(fā)展改革委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》等要求，與項目合作伙伴在平等協商、依法合規(guī)的基礎上訂立項目合同。項目合同應包括但不限于以下內容：項目內容、合作模式及相關特許經營權內容、成立PPP項目公司事項、投資、作價及收益、風險責任分擔、績效指標及評價機制、監(jiān)督機制、退出及項目移交機制、違約責任、爭議解決方式、各方認為應該約定的其他事項。各地在訂立具體合同時，要因地制宜完善合同條款，確保合同內容全面、規(guī)范、有效。
(六)強化項目實施
項目實施機構會同財政(PPP中心)、發(fā)展改革等部門監(jiān)管PPP項目各方按照合同約定，按時足額出資設立項目公司，項目公司應保證按時完成項目融資并履行建造、運營、維護和移交等合同義務，確保工程質量。項目運行期間，項目公司依約提供安全、優(yōu)質、高效、便利的公共服務，并定期對項目設施進行檢修和保養(yǎng)，保證設施正常運行。按照合同約定向項目公司支付費用，并執(zhí)行約定的獎勵條款或懲處措施。設置超額收益分享機制的，項目公司應向政府支付超額收益。需要進行合同調整的，應根據項目運營情況、公眾滿意度等，適時調整價格、收費標準、財政補貼、租金等，確?；貓蠛侠?、項目可持續(xù)運營。行業(yè)主管部門應制定不同領域的行業(yè)技術標準、公共產品或服務技術規(guī)范，加強對公共服務質量和價格的監(jiān)管。
(七)規(guī)范項目移交
項目合作期滿，社會資本或項目公司依據合同約定向政府移交項目，要明確移交項目的過渡期、移交范圍和標準、移交程序、質量保證及違約責任，做好移交資產的評估、性能測試及資金補償，辦妥法律過戶和管理權移交手續(xù)。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案，代表政府收回項目合同約定的項目資產。項目移交完成后，財政部門(PPP中心)應組織有關部門對項目產出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。
六、退出機制
(一)PPP項目的退出條件。因不可抗力、合同主體違約或其它情形導致合同無法履行的，PPP項目可以終止退出。
(二)PPP項目的退出流程。發(fā)生合作項目退出情況時，項目主管部門、項目實施機構會同財政部門制定退出方案，報同級政府批準，并做好臨時接管工作，保證項目設施持續(xù)運行和公眾利益不受侵害。項目違約方應承擔合同規(guī)定的責任，包括消除影響、支付違約金、賠償損失等。項目主管部門、財政部門依托各類產權和股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化和市場化的退出渠道。
七、配套政策
(一)特許經營
允許投資人在城市供水、排水及污水處理、生活垃圾處置清運、出租汽車、公交線路、收費公路、公共停車場等公共領域通過公開競爭方式獲得經營權利。財政(PPP中心)會同發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關部門對項目實施機構提出的特許經營項目實施方案進行審查。經審查認為實施方案可行的，各部門根據職責分別出具書面審查意見。項目實施機構綜合各部門書面審查意見，報市政府審定特許經營項目實施方案。特許經營期根據行業(yè)特點、規(guī)模、經營方式、投資回報所需時間等因素確定，一般不低于10年，不超過30年。
(二)價格調控
實行市場調節(jié)價的產品和服務，由項目法人自主定價，自負盈虧。實行政府定價或政府指導價的，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質優(yōu)價、公平負擔的原則進行定價。執(zhí)行政府定價或政府指導價后無法收回成本、取得合理收益的，可在協議中約定按照中標或者協議價格與政府進行經濟結算。健全公共服務價格調整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。
(三)資金補助
各級財政可因地制宜地給予項目前期費用補貼。在項目建設期間，政府可以作為投資主體，承擔一定比例的資本支出。在項目運營期間，政府可以付費購買公共服務。財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定，實現從“補建設”向“補運營”逐步轉變，建立動態(tài)補貼機制。
(四)財稅支持
市財政出資引導設立政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。
(五)融資支持
鼓勵引導金融機構參與改造政府和社會資本合作項目，拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據、項目收益?zhèn)㈨椖渴找嫫睋?、資產支持票據等市場化方式進行融資。
(六)資源配置
對無法在合理期限內收回成本，且政府無法承擔巨額補貼的項目，可按相關規(guī)定將部分土地資源或廣告、商鋪、冠名等經營權配置給項目，彌補建設投資成本。
(七)土地供應
實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。
對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。
建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。
不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。
以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。
(八)項目審批
鼓勵社會資本投資人提前介入項目前期工作。社會資本投資的基礎設施建設項目經認可后可進入行政審批“綠色通道”，優(yōu)先審核、審批，實行限時辦結。進一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關部門要簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。
(九)化解風險
積極支持融資平臺公司運用TOT、ROT等方式，將存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業(yè)制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。
八、保障機制
(一)建立推進協調機制
成立市推廣政府和社會資本合作(PPP)模式領導小組，由常務副市長任組長，相關部門作為成員單位，統(tǒng)籌安排全市PPP工作總體規(guī)劃和進度，統(tǒng)一指導、協調和推動各區(qū)及各部門開展PPP工作。領導小組下設辦公室，辦公室設在市財政局。
各縣(市、區(qū))、開發(fā)區(qū)要建立相應的協調機制，按照全市統(tǒng)一部署，組織開展本轄區(qū)PPP工作；各級財政部門應設立政府和社會資本合作中心(PPP中心)或指定專門機構，履行規(guī)劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO等職責。
市政府確定推廣的單體PPP項目成立專門的項目推進領導小組，由主管副市長任組長，分管副秘書長、項目主管部門主要負責人任副組長，市發(fā)展改革委、財政局、物價局等有關部門負責同志為成員，投融資公司作為實施主體協調推進項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作，按照《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》要求，各負其責，協同推動，確保推廣PPP模式工作積極穩(wěn)妥推進。
(二)建立獎懲激勵機制
建立社會資本參與基礎設施等領域建設的激勵機制，對項目建設工期和獎勵約束進行明確約定。合理確定支付機制，促使項目建設按期完工并提供符合要求的公共產品或服務。對項目公司提供公共產品或服務的工期壓縮、質量超過合同標準以及采用新材料新工藝導致成本大幅下降等事項，可按合同條款進行獎勵；若提供產品或服務的質量、工期、成本、安全生產等不符合合同標準的，應按合同條款予以懲罰，并督促項目方按合同規(guī)定整改達標。
(三)健全財政管理制度
開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值，防止公共資產流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。
(四)加大監(jiān)督管理力度
交通、建設等相關行業(yè)主管部門根據經濟社會發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃發(fā)起政府和社會資本合作項目，加強對項目公共產品或服務質量和價格的監(jiān)管，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化；要依照有關要求，督促投資人嚴格遵守環(huán)保、用地、節(jié)能、質量、安全等規(guī)定，指導企業(yè)建立規(guī)范的產權、財務、用工等制度，依法經營，并依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。投資人要加強建設項目質量安全管理和造價控制，嚴格控制建設項目工期，嚴格執(zhí)行項目法人責任制、工程監(jiān)理制、合同管理制、招投標制等。
(五)積極營造濃厚氛圍
通過專題培訓、專家講座、政策解讀、案例討論等方式，不斷提升各級干部對PPP模式的認識水平和運用能力。市級各新聞單位要大力宣傳我市鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公共服務領域PPP合作模式的有關政策和措施，讓社會資本充分了解參與方式、運作方式、盈利模式、投資回報等相關政策，進一步穩(wěn)定市場預期，提高社會資本對PPP模式的認可度；鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，開展業(yè)務人員培訓，建設一支高素質的專業(yè)人才隊伍，努力營造鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公共服務領域建設的濃厚氛圍。
鄭州市人民政府辦公廳
2015年6月18日
