國(guó)外PPP發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)中國(guó)的借鑒
2017-12-26
1.全球PPP分布概覽
根據(jù)PWF的數(shù)據(jù)，1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，大約占全球PPP名義價(jià)值的45.6%，接下來(lái)是亞洲和澳大利亞，所占份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計(jì)占11.4%。美國(guó)和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8％，非洲和中東地區(qū)PPP名義價(jià)值為315億美元，占全球份額的4.1%。
需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補(bǔ)充，僅在能夠更好的實(shí)現(xiàn)物有所值的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。從下表可以看出，即便是PPP運(yùn)用較為成熟的英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家，PPP投資占公共投資的比例也不超過(guò)15%。澳大利亞有約50%的基礎(chǔ)設(shè)施由私營(yíng)部門(mén)交付，但只有約10%-15%是通過(guò)PPP方式提供。
表1 各國(guó)PPP投資占公共投資比例
國(guó)家 PPP占公共投資的比例 國(guó)家 PPP占公共投資的比例
澳大利亞 10%-15% 墨西哥 15%
英國(guó) 10%-13% 芬蘭 10%-15%
韓國(guó)5%-10% 盧森堡 5%-10%
德國(guó)3%-5% 南非3%-5%
挪威 3%-5% 西班牙3%-5%
加拿大 1%-3% 意大利1%-3%
新西蘭 1%-3% 捷克 0%-1%
資料來(lái)源：聯(lián)合資信整理
在國(guó)外PPP實(shí)踐中，英國(guó)是最早采用PPP模式的國(guó)家，發(fā)展較成熟；加拿大和澳大利亞也是公認(rèn)的PPP模式運(yùn)用較好的國(guó)家。本部分將以這三個(gè)國(guó)家為例介紹國(guó)際PPP模式發(fā)展概況。
2.英國(guó)PFI
英國(guó)是較早采用PPP模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家，于1992年首次提出私人融資計(jì)劃（PFI）。2012年，英國(guó)財(cái)政部進(jìn)一步推出新型私人融資(PF2)，兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長(zhǎng)期投資者。政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時(shí)的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動(dòng)性。同時(shí)，在PF2合同中，公共部門(mén)將承擔(dān)更多的管理風(fēng)險(xiǎn)，如因法律、場(chǎng)址污染、保險(xiǎn)等不可預(yù)見(jiàn)的變化引發(fā)的費(fèi)用增加的風(fēng)險(xiǎn)；PF2的融資結(jié)構(gòu)更有利于獲得長(zhǎng)期債務(wù)融資，特別是從資本市場(chǎng)融資。
法律頂層設(shè)計(jì)方面：到目前為止，英國(guó)對(duì)PPP沒(méi)有專門(mén)的立法，是通過(guò)財(cái)政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進(jìn)行管理。在PFI階段，有3個(gè)政策性文件：《應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)》（2003）、《強(qiáng)化長(zhǎng)期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)：實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期價(jià)值》（2008）。在PF2階段，有1個(gè)政策性文件：《PPP的新方式》（2012）。
組織保障方面：2010年前，英國(guó)負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：（1）財(cái)政部的PPP工作組；（2）“英國(guó)合作伙伴關(guān)系”（Partnership UK），獨(dú)立于財(cái)政部，按公司化運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)投資人占股51%，財(cái)政部和蘇格蘭主管部門(mén)分別占44%和5%，專項(xiàng)支持PPP工作組遴選的PFI項(xiàng)目。2011年，財(cái)政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK，Infrastructure UK）工作組和“英國(guó)合作伙伴關(guān)系”的職能，統(tǒng)一管理實(shí)施PF2項(xiàng)目。
PPP開(kāi)展情況方面：根據(jù)IUK的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2012年3月16日，PFI存量項(xiàng)目數(shù)量為717個(gè)，其中在運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目為648個(gè)（2011年3月16日的數(shù)據(jù)分別為698個(gè)和632個(gè)），總投資額為547億英鎊（2011年3月16日的總投資額為529億英鎊）。從項(xiàng)目運(yùn)作模式看，717個(gè)存量項(xiàng)目中，有311個(gè)項(xiàng)目成立了SPV。2011-2012年間，私人部門(mén)支付的資金為18億英鎊；2012年-2013年為24億英鎊，2013-2014年預(yù)計(jì)為13.58億英鎊。PFI融資方式已占到英國(guó)全部基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)的10-13%。[ 由于英國(guó)PF2于2012年才推出，而IUK最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為截至2012年3月，因此統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中暫不含PF2相關(guān)數(shù)據(jù)。]
英國(guó)PPP模式有幾個(gè)特點(diǎn)：
一是較少采用特許經(jīng)營(yíng)，多數(shù)情況下選擇PFI（2012年后進(jìn)一步改進(jìn)為PF2）。特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，需要使用者付費(fèi)，而PFI項(xiàng)目則是政府付費(fèi)的。由于英國(guó)的教育和醫(yī)療是全民免費(fèi)，所以大多采用PFI模式。即便是交通（高速公路、鐵路等）絕大多數(shù)也是采用PFI模式，整個(gè)英國(guó)目前只有一條使用者付費(fèi)的交通(公路項(xiàng)目公里22公里，因公路收費(fèi)，使用者較少，目前政府打算收回國(guó)有)。
二是項(xiàng)目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。2012年3月底，英國(guó)的717個(gè)存量PFI項(xiàng)目中甚至包括國(guó)內(nèi)不常見(jiàn)的監(jiān)獄、警察局、法院等。其中，教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理等行業(yè)數(shù)量占比分別為28.71%、18.97%、5.30%和5.30%，合計(jì)超過(guò)50%；總投資額占比分別為20.50%、22.06%、12.78%和7.95%，合計(jì)超過(guò)60%。交通類項(xiàng)目投資額往往較大，雖然項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比不到6%，但是其投資額占比卻超過(guò)12%。
表2 英國(guó)PFI項(xiàng)目行業(yè)分布
分類 項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)） 項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比 項(xiàng)目總投資額（億英鎊） 投資額占比
教育 213 29.71% 112.17 20.50%
醫(yī)療 136 18.97% 120.68 22.06%
其他 55 7.67% 87.64 16.02%
交通 38 5.30% 69.90 12.78%
廢棄物處理 38 5.30% 43.51 7.95%
住房 34 4.74% 17.25 3.15%
道路照明 32 4.46% 14.27 2.61%
健康 29 4.04% 12.33 2.25%
辦公用房 24 3.35% 35.34 6.46%
警察局 24 3.35% 4.75 0.87%
服務(wù)中心 24 3.35% 3.19 0.58%
消防 13 1.81% 3.95 0.72%
教育培訓(xùn) 12 1.67% 7.98 1.46%
監(jiān)獄 12 1.67% 6.37 1.16%
娛樂(lè)設(shè)施 12 1.67% 2.05 0.37%
法院 8 1.12% 1.95 0.36%
圖書(shū)館 7 0.98% 1.58 0.29%
安全教育中心 4 0.56% 0.68 0.12%
防洪 2 0.28% 1.55 0.28%
總計(jì) 717 100.00% 547.12 100.00%
資料來(lái)源：IUK
三是運(yùn)營(yíng)期限整體較長(zhǎng)。運(yùn)營(yíng)期限在20-30年之間的項(xiàng)目合計(jì)占比為81.45%。也有少量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限在5年以內(nèi)的項(xiàng)目（占0.56%），主要為IT類項(xiàng)目；和部分超過(guò)40年的項(xiàng)目（占0.28%），主要為交通類項(xiàng)目（高速公路維護(hù)）和醫(yī)療項(xiàng)目。
表3 英國(guó)PFI運(yùn)營(yíng)合同年限分布
運(yùn)營(yíng)期限 項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)） 數(shù)量占比
5年以內(nèi) 4 0.56%
5-10年（不含5年） 11 1.53%
10-15年（不含10年） 26 3.63%
15-20年（不含15年） 29 4.04%
20-25年（不含20年） 317 44.21%
25-30年 （不含25年） 267 37.24%
30-35（不含30年） 52 7.25%
35-40（不含35年） 9 1.26%
40-50（不含40年） 2 0.28%
合計(jì) 717 100.00%
資料來(lái)源：IUK
3.加拿大
加拿大是國(guó)際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國(guó)家之一。自1991至2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過(guò)630億美元，涵蓋全國(guó)10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。
法律頂層設(shè)計(jì)方面：加拿大各級(jí)政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版的《對(duì)應(yīng)公共部門(mén)成本——加拿大最佳實(shí)踐指引》和《PPP公共部門(mén)物有所值評(píng)估指引》是目前PPP項(xiàng)目的主要依據(jù)。
組織保障方面：2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級(jí)的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada）。該機(jī)構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運(yùn)作，PPP加拿大通過(guò)財(cái)政部向國(guó)會(huì)報(bào)告，公司具有獨(dú)立的董事會(huì)。這種形式可以讓私人部門(mén)通過(guò)董事會(huì)監(jiān)測(cè)PPP單位的運(yùn)作。PPP加拿大設(shè)立了一個(gè)總額為12億美元的“加拿大P3基金”（P3 Canada Fund），為PPP項(xiàng)目提供不超過(guò)投資額25%的資金支持。任何層級(jí)的地方政府都可以申請(qǐng)?jiān)摶穑刂?013年一季度末，該基金已為加拿大15個(gè)PPP項(xiàng)目提供基金支持近8億美元，撬動(dòng)市場(chǎng)投資超過(guò)33億美元。
PPP開(kāi)展情況方面：根據(jù)PPP加拿大發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自1991至2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過(guò)630億美元，涵蓋全國(guó)10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。2003-2012年期間，加拿大共有121個(gè)PPP項(xiàng)目完成了融資方案，各項(xiàng)目在不同的行業(yè)分布情況如表4。這121個(gè)PPP項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的資本投入共計(jì)384億美元，其中醫(yī)療保健行業(yè)直接吸引了資本投入178億美元；運(yùn)營(yíng)與維護(hù)投入共計(jì)128億美元，醫(yī)療保健行業(yè)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)投入49億美元。
表4 加拿大PPP行業(yè)分布
行業(yè) 項(xiàng)目數(shù)量 占比 行業(yè) 項(xiàng)目數(shù)量 占比
教育 7 5.79% 住房 2 1.65%
環(huán)境 5 4.13% 國(guó)防 1 0.83%
司法 14 11.57% 政府服務(wù) 2 1.65%
交通 24 19.83% 文化 7 5.79%
醫(yī)療保健 59 48.76%
合計(jì) 121 100%
資料來(lái)源：PPP Canada
4.澳大利亞
澳大利亞在運(yùn)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位。20世紀(jì)80年代，為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來(lái)的資金不足問(wèn)題，澳大利亞開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂項(xiàng)目協(xié)議，期限一般為20-30年。一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時(shí)跟進(jìn)；合同到期時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)將無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府。上世紀(jì)80年代，澳大利亞PPP的運(yùn)營(yíng)取得了較好效益，90年代開(kāi)始，政府開(kāi)始大量引入私人資本，同時(shí)將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更多的轉(zhuǎn)嫁給私人資本，以致私人資本負(fù)擔(dān)過(guò)重，資金難以為繼。2000年以來(lái)，澳大利亞汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定特別法律措施，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)共贏。
法律頂層設(shè)計(jì)方面：澳大利亞對(duì)PPP沒(méi)有專門(mén)立法，于2008年11月頒布一系列國(guó)家政策與指南對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。以維多利亞州為例，2000年公布的《維多利亞州合作方法》、2003年頒布的《合同管理方法》等是本地PPP項(xiàng)目開(kāi)展的主要依據(jù)。
組織保障方面：2008年，澳大利亞創(chuàng)立全國(guó)層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure Australia，簡(jiǎn)稱IAU），推廣PPP是該機(jī)構(gòu)的職能之一。其后，IAU發(fā)布了一整套全國(guó)公私合作指南，將PPP項(xiàng)目的決策過(guò)程分為投資決策階段與采購(gòu)決策階段，前者確定項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性和財(cái)務(wù)可行性，后者回答公私合作在投資與運(yùn)行費(fèi)用、工期、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)管理、效率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購(gòu)。
PPP開(kāi)展情況方面：截至2009年底[ 最新數(shù)據(jù)未能獲取。]，澳大利亞的PPP市場(chǎng)達(dá)920億美元，分布在國(guó)防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂(lè)等部門(mén)。澳大利亞PPP項(xiàng)目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其特色在于建立嚴(yán)格的審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。
三、國(guó)際PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式及融資模式
與其他運(yùn)作模式相比，PPP模式有顯而易見(jiàn)的優(yōu)點(diǎn)：公共部門(mén)和私人部門(mén)可以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，充分利用有限資源，建立長(zhǎng)期合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)共贏；可以彌補(bǔ)公共部門(mén)資金不足的缺陷；節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率；提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。但PPP模式又是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜，需要牽頭人有很高的協(xié)調(diào)組織能力；同時(shí)PPP模式一般周期較長(zhǎng)，前期需要收集和分析大量的數(shù)據(jù)和資料以識(shí)別項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求很高。從國(guó)際PPP的實(shí)踐來(lái)看，PPP項(xiàng)目成功的核心在于三點(diǎn)：契約精神、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。本部分將從運(yùn)營(yíng)模式、融資模式的角度，并結(jié)合案例對(duì)國(guó)際通常采用的PPP模式進(jìn)行討論。
1.運(yùn)營(yíng)模式
國(guó)際PPP項(xiàng)目一般由政府作為發(fā)起人發(fā)起，由政府和私人部門(mén)共同投資設(shè)立。在政府與私人部門(mén)完成最初的招標(biāo)和相關(guān)談判后，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式一般而言如下圖所示：
圖2 國(guó)際PPP項(xiàng)目基本運(yùn)作模式
資料來(lái)源：聯(lián)合資信整理
PPP運(yùn)作的基本流程如下：
?、僬退饺瞬块T(mén)按比例投入一定資本金籌建PPP項(xiàng)目公司。通常情況下，政府部門(mén)出資比例較小，而PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)之一就是撬動(dòng)更多的社會(huì)資金。同時(shí)，股本金占PPP項(xiàng)目所需全部投資額的比例較小，一般在10%-30%。
?、谕ㄟ^(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得債權(quán)融資。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)之一是高負(fù)債運(yùn)行，一般而言，債權(quán)資金占PPP項(xiàng)目公司總資產(chǎn)的70%或以上。融資方式大多是通過(guò)銀行貸款（含銀團(tuán)貸款）和發(fā)行債券。在最新的PPP實(shí)踐中，信托、保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老資金等也有介入，極大的豐富了資金來(lái)源渠道。關(guān)于PPP項(xiàng)目的具體融資工具和融資方式，后文將會(huì)有更多論述。
③政府部門(mén)將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給PPP項(xiàng)目公司。特許經(jīng)營(yíng)期限根據(jù)項(xiàng)目類型不同而有所區(qū)別，一般而言在20-30年期間，項(xiàng)目類型以交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等為主。
?、艹薪ㄉ膛cPPP項(xiàng)目公司簽訂建造合同，建造合同可能是BT或EPC總承包形式。供應(yīng)商與PPP項(xiàng)目公司簽訂設(shè)備采購(gòu)或供貨合同。在這個(gè)環(huán)節(jié)，承建商可以通過(guò)墊資等方式、供應(yīng)商可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)租賃等方式給PPP項(xiàng)目提供中短期融資甚至是長(zhǎng)期融資。
?、軵PP項(xiàng)目公司向承建商、供應(yīng)商支付相關(guān)費(fèi)用。在大多情況下，SPV的發(fā)起方會(huì)同時(shí)作為項(xiàng)目承建商或供應(yīng)商，因此對(duì)私人資本而言，可以從以下兩方面獲得收入：一是初始股權(quán)投資回報(bào)，即資金回報(bào)；二是建造合同收入或供貨合同收入，即服務(wù)回報(bào)。
⑥運(yùn)營(yíng)商與PPP項(xiàng)目公司簽訂運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同。
⑦PPP項(xiàng)目公司向運(yùn)營(yíng)商支付相關(guān)費(fèi)用。同樣，運(yùn)營(yíng)商一方面可以獲得資金回報(bào)，另一方面可以通過(guò)后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)取得服務(wù)回報(bào)。
?、啾ｋU(xiǎn)公司與PPP項(xiàng)目公司就相關(guān)債券簽訂保險(xiǎn)合同。如美國(guó)馬薩諸塞州3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目發(fā)行的30年免稅債券就購(gòu)買(mǎi)了保險(xiǎn)，使得債券被惠譽(yù)和標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)級(jí)為AAA，從而降低了債券發(fā)行成本。
⑨對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，投資回報(bào)一般包括三種模式：使用者付費(fèi)、使用者付費(fèi)+政府購(gòu)買(mǎi)、政府購(gòu)買(mǎi)。上述三種投資回報(bào)模式分別對(duì)應(yīng)三種類型的項(xiàng)目，即經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)可基本覆蓋投資支出并提供合理回報(bào)。在準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中，由于其具有公益性質(zhì)，單靠使用者付費(fèi)可能不能完全彌補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)行開(kāi)支，因此需要政府部門(mén)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)方式提供一定的收入來(lái)源，即可行性缺口補(bǔ)助。如法國(guó)西班牙跨國(guó)鐵路項(xiàng)目，政府購(gòu)買(mǎi)占到總投資的比例高達(dá)57%，政府購(gòu)買(mǎi)成為該項(xiàng)目成功的重要因素。此外，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，特別是在項(xiàng)目收益達(dá)不到預(yù)期時(shí)，政府也會(huì)根據(jù)約定支付一定補(bǔ)助，即政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險(xiǎn)。而在公益性項(xiàng)目中，政府購(gòu)買(mǎi)將作為唯一收入來(lái)源用以彌補(bǔ)投資成本。
⑩項(xiàng)目公司向股權(quán)資本和債權(quán)資本分配收益。在有的PPP項(xiàng)目中，后期由于運(yùn)營(yíng)等方面的問(wèn)題可能會(huì)出現(xiàn)債務(wù)重組而改變?cè)匈Y本結(jié)構(gòu)的情況（即再融資），在這種情況下，項(xiàng)目收益的分配應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。如英國(guó)賽文河第二大橋項(xiàng)目。
2.融資模式
國(guó)際PPP項(xiàng)目的融資基本上采取股權(quán)+債權(quán)的模式。
從具體融資工具看，國(guó)際PPP項(xiàng)目可以通過(guò)股東提供股權(quán)融資，包括政府和私人部門(mén)出資，最新實(shí)踐中PPP基金也逐步參與進(jìn)來(lái)。PPP項(xiàng)目具有高負(fù)債運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，資本金比例一般在10%-30%。PPP基金的主要作用是通過(guò)撬動(dòng)資源和運(yùn)用專業(yè)技能尋找優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目，在培養(yǎng)市場(chǎng)過(guò)程中起到催化作用。從國(guó)際PPP基金的實(shí)際操作看，主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場(chǎng)發(fā)起的PPP基金兩大類。政府發(fā)起的基金包括加拿大P3基金、印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)金融有限公司（提供長(zhǎng)期的商業(yè)貸款，最多可提供資本成本的20%貸款，還提供咨詢服務(wù)和試點(diǎn)擔(dān)保計(jì)劃）、瑪格麗特2020基金（為歐洲氣候變化、能源安全等其他基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目提供股本和準(zhǔn)股本金），JISSICA基金（為歐洲市政PPP項(xiàng)目提供貸款、股本和擔(dān)保）等。市場(chǎng)發(fā)起的基金包括氣候變化PPP基金（向亞行的發(fā)展成員國(guó)內(nèi)氣候與環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)目提供股本、貸款及基金）、菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施投資聯(lián)盟（為菲律賓核心基礎(chǔ)設(shè)施融資提供股本和準(zhǔn)股本）。
國(guó)際PPP項(xiàng)目也可以通過(guò)商業(yè)貸款（包括銀團(tuán)貸款）、資本市場(chǎng)、國(guó)家或區(qū)域性開(kāi)發(fā)銀行等方式獲得債務(wù)融資。其中，資本市場(chǎng)的具體形式主要為地方政府債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、以及資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。在最新的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，為了隔離政府風(fēng)險(xiǎn)，政府一般不直接承擔(dān)債券的償還責(zé)任，但會(huì)通過(guò)提供政府補(bǔ)貼、幫助申請(qǐng)PPP基金等方式對(duì)PPP項(xiàng)目融資提供支持。
美國(guó)在運(yùn)用收益證券方面是最好的國(guó)家之一。項(xiàng)目收益?zhèn)敲绹?guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)融資的主要渠道，是僅次于國(guó)債和公司債券的第三大債券市場(chǎng)。通常有政府撥款、地方稅收收入或者租賃付款作擔(dān)保，可以免繳美國(guó)聯(lián)邦收入所得稅（和一些地方稅），直接降低融資成本達(dá)2個(gè)百分點(diǎn)。
在PPP項(xiàng)目的債券融資中，由于債券存續(xù)期較長(zhǎng)，可能會(huì)采用通貨膨脹指數(shù)化債券來(lái)規(guī)避通脹風(fēng)險(xiǎn)。通脹指數(shù)債券是指?jìng)谋窘鸹蚶⒏鶕?jù)某種物價(jià)變量定期進(jìn)行調(diào)整的債券工具。如澳大利亞皇家婦女醫(yī)院項(xiàng)目中，債務(wù)融資為2.93億美元（穆迪評(píng)級(jí)為Aa2），其中就包括1.45億美元的28年期指數(shù)化年金債券（Indexed Annuity Bonds，IABs，通脹指數(shù)化債券的一種）。
此外，從廣泛意義上講，EPC總承包商可以通過(guò)BT等形式、設(shè)備承包商可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)租賃等形式對(duì)PPP項(xiàng)目提供融資便利。
圖3 國(guó)際PPP項(xiàng)目融資渠道
資料來(lái)源：聯(lián)合資信整理
從資金來(lái)源看，目前國(guó)際PPP項(xiàng)目對(duì)銀行渠道的資金來(lái)源依賴嚴(yán)重，銀行資金大約占全部資金渠道的70%-80%，甚至更高。各個(gè)國(guó)家都在研究探索降低對(duì)銀行資金的依賴，包括通過(guò)債券融資提高資本市場(chǎng)的比重，以及推動(dòng)股權(quán)投資者在股權(quán)投資領(lǐng)域發(fā)揮更重要的作用（如加拿大和澳大利亞的養(yǎng)老基金）。PPP項(xiàng)目的利潤(rùn)率屬于低利潤(rùn)率，因此追求高收益率的產(chǎn)業(yè)資金、及高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的資金均不適合投資于PPP項(xiàng)目。而追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)資金則與PPP的收益回報(bào)特點(diǎn)具有高度的匹配性。以加拿大為例，加拿大養(yǎng)老基金是國(guó)內(nèi)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量，在PPP模式中也不乏養(yǎng)老基金的身影。養(yǎng)老基金的參與方式包括以股權(quán)形式參與PPP項(xiàng)目，或持有PPP相關(guān)債券等。
3.案例分析
國(guó)外PPP案例較多，本部分從經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目三個(gè)角度各選取成功和失敗案例來(lái)進(jìn)行分析。正如前文所述，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是采用使用者付費(fèi)方式獲得投資回報(bào)，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目則是采用政府購(gòu)買(mǎi)+使用者付費(fèi)方式獲得投資回報(bào)，而公益性項(xiàng)目主要是采用政府購(gòu)買(mǎi)方式獲得投資回報(bào)。
a)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目
i.成功案例——英國(guó)賽文河第二大橋項(xiàng)目
賽文河位于英格蘭與威爾士之間，阻斷了兩岸交通。1966年，賽文河第一大橋建成通車，但隨著交通流量的增長(zhǎng)，到20世紀(jì)80年代中期，第一大橋已難以滿足通行需求，需新建第二座大橋。英國(guó)政府決定采用PPP模式吸引社會(huì)資本完成第二座大橋的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，同時(shí)接管第一大橋。該項(xiàng)目采用設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)-維護(hù)（DBFOM）特許經(jīng)營(yíng)模式。該項(xiàng)目的社會(huì)資本方為賽文河大橋公司，由約翰·萊恩有限公司和GTM Entrepose公司各持股50%。建筑設(shè)計(jì)方為托馬斯·伯西事務(wù)所；結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方為哈爾克羅事務(wù)所、SEEE公司、吉福德事務(wù)所；建設(shè)方為VINCI公司、Cimolai Costruzioni Metalliche、弗雷西內(nèi)有限責(zé)任公司；融資方為美國(guó)銀行、巴克萊銀行。
該項(xiàng)目于1984年啟動(dòng)前期準(zhǔn)備工作，1986年確定建設(shè)方案，1989年賽文河大橋公司中標(biāo)，1992年項(xiàng)目建成通車。賽文河大橋公司的唯一收入來(lái)源是第一、二大橋產(chǎn)生的過(guò)橋費(fèi)收入，收入主要用于完善、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)兩座大橋。定價(jià)機(jī)制根據(jù)1989年以來(lái)物價(jià)指數(shù)增長(zhǎng)情況每年進(jìn)行調(diào)整，以消除通貨膨脹因素。項(xiàng)目建設(shè)總成本為5.81億英鎊，包括新建第二大橋及還清第一大橋剩余債務(wù)，以及特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)兩座大橋的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。
由于第一大橋存在嚴(yán)重老化，已對(duì)第二大橋構(gòu)成潛在的交通、收入和成本風(fēng)險(xiǎn)，需要特許經(jīng)營(yíng)方進(jìn)行維護(hù)。這種情況對(duì)特許經(jīng)營(yíng)方帶來(lái)了額外的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過(guò)談判，特許經(jīng)營(yíng)方負(fù)責(zé)對(duì)第一大橋進(jìn)行維護(hù)，但以下情況除外：橋梁初始設(shè)計(jì)或建設(shè)施工質(zhì)量差；交通流量高于預(yù)期；惡劣的天氣條件。從而排除了一些難以預(yù)期或無(wú)法控制的不利因素，減輕了特許經(jīng)營(yíng)方的運(yùn)營(yíng)壓力。
項(xiàng)目最終融資安排包括：銀行貸款1.9億英鎊、BEI貸款1.5億英鎊、債券1.31英鎊、政府債券6000萬(wàn) 英鎊及特許權(quán)權(quán)益5000萬(wàn)英鎊。為了降低債務(wù)成本，特許經(jīng)營(yíng)方分別在1997年和2002年對(duì)銀行進(jìn)行了重組再融資。
在該案例中，賽文河大橋公司通過(guò)對(duì)承擔(dān)的第一大橋責(zé)任的限定而限定了風(fēng)險(xiǎn)范疇，排除了難以預(yù)期的因素；同時(shí)該項(xiàng)目采取了多種融資工具，包括銀行貸款、發(fā)行債券、政府債券、以及特許權(quán)權(quán)益等，為后續(xù)項(xiàng)目融資方式起到了示范作用。
ii.失敗案例——加州91號(hào)快速路
加州91號(hào)公路位于美國(guó)加利福尼亞州南部，作為連接橙縣的商業(yè)中心和河岸縣的居民區(qū)的交通要道，上世紀(jì)80年代末90年代初，由于當(dāng)?shù)乜焖俚慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、人口膨脹和城市擴(kuò)張，橙縣境內(nèi)的91號(hào)公路變得異常擁堵。加州政府采用PPP模式建造加州91號(hào)快速路項(xiàng)目。
加州91號(hào)快速路項(xiàng)目是在現(xiàn)有91號(hào)公路兩向車道的中間地帶（修建時(shí)已經(jīng)預(yù)留出來(lái)）增加雙向共四條收費(fèi)車道。加州交通部以及橙縣交通局與私營(yíng)合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91號(hào)快速路”項(xiàng)目簽訂了特許經(jīng)營(yíng)合同。根據(jù)合同，CPTC全權(quán)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的建設(shè)，包括設(shè)計(jì)、融資、建造以及運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。同時(shí)，合同規(guī)定在項(xiàng)目建成投入使用之后CPTC將獲得35年的運(yùn)營(yíng)權(quán)并獨(dú)享該項(xiàng)目的全部收益。項(xiàng)目的最終造價(jià)是1.3億美金，其中包括2000萬(wàn)CPTC的直接投資，其余的是CPTC的銀行貸款。項(xiàng)目于1995年12月順利完工并投入使用。
值得注意的是當(dāng)時(shí)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合同中包含了一項(xiàng)非競(jìng)爭(zhēng)條款（也稱為排他性條款）：政府承諾在2030年之前不在該項(xiàng)目沿線兩側(cè)一英里半的范圍之內(nèi)新建具有競(jìng)爭(zhēng)性的道路，或者升級(jí)、拓寬具有競(jìng)爭(zhēng)性的現(xiàn)有道路。私營(yíng)方CPTC稱這一條款對(duì)保護(hù)項(xiàng)目的合理收益至關(guān)重要。而這在當(dāng)時(shí)國(guó)際上的高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中也是一種常見(jiàn)的做法。加州91號(hào)快速路在投入使用后的最初幾年極大地緩解了當(dāng)?shù)氐慕煌〒矶?，有效地提高了行車安全，同時(shí)私營(yíng)方也獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)收益。然而由于橙縣在20世紀(jì)90年代末快速地發(fā)展，當(dāng)?shù)亟煌ǔ鲂辛抗?jié)節(jié)攀升，91號(hào)公路上的交通擁堵和安全問(wèn)題又再一次地?cái)[在了政府面前。
迫于當(dāng)?shù)孛癖姷膲毫?，加州交通部?999年1月宣布將在91號(hào)公路上新建車道并連接到附近的另一條公路，以緩解交通壓力。然而，私營(yíng)方在2個(gè)月后直接把加州交通部告上了法院，加州交通部拓寬91號(hào)公路的計(jì)劃違反了PPP合同中的非競(jìng)爭(zhēng)條款，并要求其對(duì)此進(jìn)行賠償。此后經(jīng)過(guò)多方嘗試，加州交通部與橙縣交通局最終于2002年以近2.1億美元（比原來(lái)的項(xiàng)目造價(jià)多了8000萬(wàn)）的價(jià)格回購(gòu)了“加州91號(hào)快速路”，才得以解決非競(jìng)爭(zhēng)條款的限制。自2003年起，“加州91號(hào)快速路”作為一個(gè)政府收費(fèi)公路項(xiàng)目由橙縣交通局運(yùn)營(yíng)管理。
該案例中， PPP項(xiàng)目最終以政府回購(gòu)的方式提前終結(jié)。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，期間的不確定因素太多，政府如何在設(shè)計(jì)合同條款時(shí)為將來(lái)的發(fā)展、變化以及不確定因素留下協(xié)商和調(diào)整的空間，更好地保護(hù)社會(huì)公共利益是值得深思的問(wèn)題。
b)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目
i.成功案例——法國(guó)西班牙跨國(guó)鐵路項(xiàng)目
1995年，經(jīng)過(guò)為期三年的談判，歐盟各國(guó)最終達(dá)成協(xié)議，決定在歐洲TEN-T鐵路聯(lián)接網(wǎng)建設(shè)中引入PPP模式。在該協(xié)議推動(dòng)下，法國(guó)政府和西班牙政府依據(jù)國(guó)際鐵路聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)了一條從法國(guó)配皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨國(guó)鐵路。
項(xiàng)目總投資近10億歐元，采用BOT模式，特許經(jīng)營(yíng)期為50年，項(xiàng)目合同文本由兩國(guó)招標(biāo)后共同確定。該項(xiàng)目由政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)股權(quán)融資和商業(yè)銀行貸款；社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)。建設(shè)過(guò)程中得到法國(guó)、西班牙和歐盟共5.4億歐元的資金補(bǔ)助，這些補(bǔ)助分10次支付，每半年支付一次；特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前3年內(nèi)采用浮動(dòng)費(fèi)率并對(duì)收費(fèi)的上限進(jìn)行了規(guī)定。
融資方面，除5.4億歐元補(bǔ)助外，項(xiàng)目還得到其他大量補(bǔ)貼，約占建設(shè)成本的57%。社會(huì)資本方為項(xiàng)目提供了銀行擔(dān)保等支持。合同規(guī)定，若社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)不合格，政府將對(duì)其進(jìn)行處罰并可隨時(shí)終止合同。
該案例中，項(xiàng)目投資金額大，國(guó)家支持和政治承諾在推進(jìn)項(xiàng)目招標(biāo)和進(jìn)行談判過(guò)程中具有重要作用。同時(shí)，合同明確界定社會(huì)資本方的責(zé)任是建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，明確的責(zé)任劃分對(duì)項(xiàng)目實(shí)施大有裨益。PPP模式在鐵路行業(yè)具有可行性，在準(zhǔn)確預(yù)測(cè)需求量的情況下，可將大量風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方。
圖4 法國(guó)西班牙跨國(guó)鐵路項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖
資料來(lái)源：《國(guó)外PPP案例選編》
ii.失敗案例——倫敦地鐵項(xiàng)目
倫敦市地鐵線路建設(shè)時(shí)間大多在20世紀(jì)初，上世紀(jì)90年代，由于地鐵線路老化，加上英國(guó)財(cái)政用于交通方面的預(yù)算逐年下降，因此政府選擇采用PPP模式對(duì)地鐵進(jìn)行升級(jí)改造。經(jīng)過(guò)4年多的論證，分別于2002年12月和2003年4月簽署了3份PPP合同，將30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給SSL、BCV和JNP公司。3家公司分別負(fù)責(zé)不同類別的地鐵的維護(hù)和修復(fù)，而運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司負(fù)責(zé)。項(xiàng)目前期，3家公司為倫敦地鐵支付了約70億英鎊的直接投入。作為基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)，英國(guó)政府每年向PPP聯(lián)合體支付11億英鎊。同時(shí)，每年約10億英鎊的票款收入用于維護(hù)倫敦地鐵公司的日常開(kāi)支。政府為項(xiàng)目貸款提供擔(dān)保。
3家公司分別由兩大聯(lián)合體控制。名為Metronet的聯(lián)合體控制了SSL和BCV兩家公司。其主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國(guó)大型咨詢公司阿特金斯、 EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國(guó)最大的建筑公司保富比迪。另外名為T(mén)ube Line的聯(lián)合體控制了JNP。該聯(lián)合體包括美國(guó)柏克德(Bechtel)工程公司和英國(guó)最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。
圖5 倫敦地鐵運(yùn)營(yíng)模式
資料來(lái)源：聯(lián)合資信整理
然而倫敦地鐵PPP項(xiàng)目最終以失敗結(jié)束：2008年Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)；2010年另一個(gè)PPP 聯(lián)合體Tube Line 也宣布破產(chǎn)。Tube Line 最初希望政府為其更新的Piccadilly和北方線支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費(fèi)用，直接導(dǎo)致該公司破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會(huì)支付了大約3.1億英鎊回購(gòu)了他們的股票。
倫敦地鐵PPP項(xiàng)目失敗有多方面的原因：
政府監(jiān)管不力：政府不直接參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，但卻為債務(wù)提供擔(dān)保。這種權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等使得政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)控顯得十分無(wú)力。政府希望私人部門(mén)自行發(fā)現(xiàn)實(shí)際操作中的問(wèn)題并解決，但實(shí)踐中效果并不理想。雖然政府設(shè)立了審核仲裁人，卻無(wú)法從聯(lián)合體那里獲得必需的信息和成本數(shù)據(jù)，因此無(wú)法監(jiān)控成本的變化，也無(wú)法獲知聯(lián)合體的實(shí)際操作情況。由此可見(jiàn)政府履行監(jiān)督職責(zé)對(duì)政府方的專業(yè)水平的要求是很高的。
其次，PPP聯(lián)合體構(gòu)成過(guò)于復(fù)雜，管理混亂。聯(lián)合體成員由于利益出發(fā)點(diǎn)不同而意見(jiàn)不同，且管理者更換頻繁，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目無(wú)法有效管理。
此外，公私部門(mén)矛盾嚴(yán)重。私營(yíng)機(jī)構(gòu)以利潤(rùn)最大化為目的，而公共部門(mén)以成本最低為目標(biāo)，二者利益常有沖突。一旦聯(lián)合體破產(chǎn)，5家企業(yè)只需為他們的投入資本金買(mǎi)單，對(duì)于大型機(jī)構(gòu)而言，并不是太大問(wèn)題。并且他們已經(jīng)在運(yùn)營(yíng)期間每年獲得10億英鎊服務(wù)費(fèi)收入，成本已大大降低，因此私人部門(mén)不會(huì)特別在意如何與公共部門(mén)保持長(zhǎng)期合作關(guān)系。
c)公益性項(xiàng)目
i. 成功案例——加拿大薩德博里市污泥處理項(xiàng)目
加拿大薩德博里市污泥處理項(xiàng)目是加拿大第一個(gè)污泥處理PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目采用DBFOM（設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)-維護(hù)）模式，最終由N-Viro牽頭（負(fù)責(zé)與污泥處理設(shè)施的 技術(shù)供應(yīng)商協(xié)調(diào)），聯(lián)合PMX inc(負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理)、Tribury Matheson集團(tuán)和W.S. Nichols（負(fù)責(zé)污泥處理設(shè)施的建設(shè)和既有設(shè)施的升級(jí)改造）、Cole工程集團(tuán)（負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)）組建成聯(lián)合體N-Viro Sudbury LP負(fù)責(zé)執(zhí)行項(xiàng)目。
項(xiàng)目建設(shè)成本約6310萬(wàn)美元，在竣工前全部由N-Viro Sudbury LP承擔(dān)。項(xiàng)目竣工后，市政府將向N-Viro Sudbury LP支付75%的建設(shè)成本約4730萬(wàn)美元，其中加拿大P3基金資助1100萬(wàn)美元，其余部分由市政府發(fā)債進(jìn)行融資。加拿大P3基金提供資助的前提是，市政府必須證明項(xiàng)目可為謂納稅人提供物有所值服務(wù)。剩余建設(shè)成本1580萬(wàn)美元，將由N-Viro Sudbury LP通過(guò)20年的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益逐步受償，市政府每年向其支付137.4萬(wàn)美元。N-Viro負(fù)責(zé)污泥處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作，由市政府付費(fèi)。合同第一年的運(yùn)營(yíng)成本為280.2萬(wàn)美元（實(shí)際成本將根據(jù)污泥處理量決定），之后將根據(jù)通貨膨脹和實(shí)際污泥處理量進(jìn)行調(diào)整。該項(xiàng)目同時(shí)約定，私人資本方應(yīng)在運(yùn)營(yíng)結(jié)束前4年向政府提供移交保證款，確保設(shè)施達(dá)到預(yù)定移交標(biāo)準(zhǔn)。
市政府對(duì)該項(xiàng)目采取物有所值評(píng)價(jià)，即將政府傳統(tǒng)提供模式下風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的成本與PPP模式下社會(huì)資本方提交方案的成本進(jìn)行比較。該評(píng)價(jià)體系創(chuàng)新了對(duì)PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)方式，是目前較為流行的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
圖3 加拿大薩德博里市污泥處理項(xiàng)目PPP模式
資料來(lái)源：《國(guó)外PPP案例選編》
在該案例中，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的資金支持力度較大，一是通過(guò)加拿大P3基金提供資金支持，二是承諾在建設(shè)完成后回購(gòu)75%的成本，最終社會(huì)資本只需籌集部分本金，從而大大降低了社會(huì)資本的資金風(fēng)險(xiǎn)。該案例的牽頭人N-Viro系統(tǒng)加拿大聯(lián)合多個(gè)專業(yè)公司組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，使得聯(lián)合體能最大程度的發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，確保項(xiàng)目的順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，該案例采用了較為流行的物有所值評(píng)價(jià)體系。
ii.失敗案例——美國(guó)馬薩諸塞州3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目
3號(hào)公路北段始建于20世紀(jì)50年代，是美國(guó)麻薩諸塞州一條連接波士頓市北部郊區(qū)和新罕布什爾州的州際公路，20世紀(jì)90年代后期，3號(hào)公路北段因年久失修，急需修繕和拓寬。2000年8月，3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施。項(xiàng)目總投資3.85億美元，擬采用DBOM（設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)營(yíng)-維護(hù)）模式，州公路局作為政府方，負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)管、合同管理和質(zhì)量保證；現(xiàn)代大陸工程公司為首的項(xiàng)目承包人團(tuán)隊(duì)作為社會(huì)資本方，負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)。
現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)組建了3號(hào)公路北段交通改善協(xié)會(huì)來(lái)為項(xiàng)目融資，這是一家非盈利機(jī)構(gòu)，按照美國(guó)國(guó)稅局相關(guān)規(guī)則可發(fā)行免稅債券。3號(hào)公路北段交通改善協(xié)會(huì)發(fā)行了為期30年的免稅債券，用于支付項(xiàng)目施工階段的設(shè)計(jì)、建造和維護(hù)費(fèi)用。由州政府利用與年度支付計(jì)劃關(guān)聯(lián)的預(yù)算撥款進(jìn)行償付，由此形成了社會(huì)資本負(fù)責(zé)融資、政府負(fù)責(zé)實(shí)際出資的模式，這將有利于加快交付進(jìn)度并控制項(xiàng)目成本。
融資方面，該項(xiàng)目所發(fā)行的債券由惠譽(yù)和標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)為AAA級(jí)，從而降低了債券成本；由現(xiàn)代大陸公司擔(dān)任項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的共同保險(xiǎn)人；在州政府會(huì)計(jì)年度后期交付租金，以消除對(duì)流動(dòng)性償債準(zhǔn)備金的需求；由所羅門(mén)美邦先期支付900萬(wàn)美元作為購(gòu)買(mǎi)協(xié)議的預(yù)付資金。
項(xiàng)目原計(jì)劃工期為42個(gè)月，但由于州公路局和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)在項(xiàng)目范圍、成本和進(jìn)度上產(chǎn)生分歧，尤其是在協(xié)商合同具體條款時(shí)產(chǎn)生分歧又未能及時(shí)解決，導(dǎo)致項(xiàng)目被推遲了近三年。項(xiàng)目預(yù)算也由原來(lái)的3.85億美元調(diào)整為3.88億美元。由于項(xiàng)目延期，現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)向州政府支付違約金380萬(wàn)美元?？紤]到上述因素，州公路局不打算將當(dāng)前的DB合同擴(kuò)展為一個(gè)全面的DBOM合同，作為PPP模式的一次嘗試以失敗告終。
該項(xiàng)目失敗的主要原因在于，州公路局和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)都沒(méi)有管理這類具有靈活性、適應(yīng)性和協(xié)作性的PPP合同的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)也從未對(duì)項(xiàng)目結(jié)果承擔(dān)過(guò)如此重大的責(zé)任。此外，雙方的不信任感難以調(diào)和，尤其是現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)希望在DB合同中進(jìn)行成本和時(shí)間進(jìn)度的調(diào)整時(shí)雙方矛盾尤其突出。
四、對(duì)中國(guó)開(kāi)展PPP的啟示
通過(guò)國(guó)際PPP項(xiàng)目的開(kāi)展情況、運(yùn)作模式、融資模式及相關(guān)案例的分析，我們可以得出中國(guó)開(kāi)展PPP的幾點(diǎn)啟示：
1.合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制
對(duì)任何一個(gè)PPP融資項(xiàng)目來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程。政府部門(mén)和私人部門(mén)都需要充分了解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目伊始便應(yīng)最大可能的預(yù)測(cè)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對(duì)方案。對(duì)于不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)需要設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。
政府和私人資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要原則是：將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項(xiàng)目效益的一方，因?yàn)樗钅芸刂圃擄L(fēng)險(xiǎn)。總體上，政府部門(mén)應(yīng)該主要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)等；而私人部門(mén)應(yīng)主要承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)；不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。對(duì)于投資量大、運(yùn)營(yíng)期周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，隨著基礎(chǔ)設(shè)施老化，私人部門(mén)運(yùn)營(yíng)困難也在逐步加大，因此需要在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中完善一些具體問(wèn)題，如風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換、議價(jià)的透明度，政府部門(mén)對(duì)于私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)如何補(bǔ)償或補(bǔ)償多少。
PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，期間難免會(huì)遇到各種難以預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題，即不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。若問(wèn)題得不到有效解決，容易導(dǎo)致項(xiàng)目的最終失敗。在必要的時(shí)候，政府和私人部門(mén)需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行合理調(diào)整，共同解決收入低于預(yù)期、融資難等問(wèn)題。因此靈活的變通機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功的必要因素。在變通的過(guò)程中，政府和社會(huì)資本需始終保持高度的合作誠(chéng)意，共同努力解決問(wèn)題。如英吉利海峽隧道連接鐵路項(xiàng)目，中途就經(jīng)歷了乘客流量低于預(yù)期的問(wèn)題，項(xiàng)目公司收入難以支持項(xiàng)目融資。后來(lái)通過(guò)各方的重新談判，進(jìn)行了多次重組，該項(xiàng)目才最終得以保留。
2.公平的利益分配機(jī)制
PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營(yíng)合同中的利益分配問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，以規(guī)避合作過(guò)程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；而且還要能夠提出讓彼此均認(rèn)可的利益分配方案，這是促進(jìn)PPP項(xiàng)目雙方積極合作的源動(dòng)力。如果收益分配結(jié)構(gòu)不當(dāng)，就會(huì)損傷合作雙方的積極性，從而導(dǎo)致項(xiàng)目合作破裂。
利益分配機(jī)制設(shè)計(jì)好后，還需要政府和私人部門(mén)簽訂完善的協(xié)議來(lái)約束雙方行為。同時(shí)，法律層面還需要制定完善的法律、法規(guī)保障私人部門(mén)利益。PPP項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大。如果沒(méi)有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門(mén)利益，PPP模式難以有效推廣。通過(guò)立法等形式，對(duì)私人部門(mén)利益予以保障，才能吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入。
3.契約精神
政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關(guān)鍵，是消除社會(huì)資本顧慮的首要條件。
所謂契約精神，是指商品經(jīng)濟(jì)所派生的契約關(guān)系及其內(nèi)在原則，是一種平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表現(xiàn)為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。PPP項(xiàng)目需要政府與企業(yè)長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至數(shù)十年的合作，政府要樹(shù)立契約精神，嚴(yán)格按契約規(guī)則辦事。國(guó)外很重視PPP合同范本的制定，監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及違約處理事項(xiàng)，強(qiáng)化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問(wèn)題可依章辦事。
中國(guó)地方政府部門(mén)在以往的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問(wèn)題。“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”，政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)非常大。這種政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進(jìn)，中國(guó)政府必須改變以往缺乏契約精神的情況，必須有一個(gè)透明公開(kāi)、可預(yù)期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環(huán)境。
4.政府監(jiān)管
政府監(jiān)管也是政府和私人部門(mén)合作關(guān)系中的重要內(nèi)容。倫敦地鐵項(xiàng)目失敗原因之一便是政府監(jiān)管不力。由于私人部門(mén)在運(yùn)營(yíng)方面有先天的信息優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目需要進(jìn)行重大調(diào)整（如改變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu)）時(shí)，政府部門(mén)往往面臨信息不對(duì)稱的尷尬境地。因此要求政府必須在全項(xiàng)目周期對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，以掌握項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)信息。此外，由于PPP項(xiàng)目提供的是公眾產(chǎn)品和公眾服務(wù)，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過(guò)監(jiān)管來(lái)督促私人部門(mén)提高服務(wù)水平。
監(jiān)管方式可以是直接進(jìn)行監(jiān)管（包括聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管）；也可以通過(guò)績(jī)效考核的方式進(jìn)行監(jiān)管，如根據(jù)私人資本提供的服務(wù)水平來(lái)決定補(bǔ)貼金額等。監(jiān)管需要政府對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)具有一定參與，了解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況、遇到的困難，從而對(duì)政府的管理和專業(yè)水平提出了更高的要求。中國(guó)政府需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，從以往與私人部門(mén)合作中的主導(dǎo)地位退出，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。
5.確保私人部門(mén)盈利但不暴利
確保私人部門(mén)的利益是吸引投資者的關(guān)鍵，政府部門(mén)一方面要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力，另一方面要考慮到整體回報(bào)率不能過(guò)高。
在純公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中，由于沒(méi)有收入或收入不能彌補(bǔ)投入成本，政府應(yīng)該給予私人部門(mén)以補(bǔ)貼；在項(xiàng)目之初，政府部門(mén)和私人部門(mén)會(huì)對(duì)收益有預(yù)期，當(dāng)實(shí)際運(yùn)營(yíng)中收益不達(dá)預(yù)期時(shí)（如法西高鐵項(xiàng)目），政府部門(mén)應(yīng)按承諾給予補(bǔ)貼。
另一方面，政府部門(mén)應(yīng)通過(guò)相應(yīng)機(jī)制設(shè)計(jì)約束私人部門(mén)的過(guò)高收益。私人部門(mén)過(guò)高收益一方面體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)中獲得超額收益：如果是由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，應(yīng)適當(dāng)調(diào)低補(bǔ)貼金額；如果是由于運(yùn)營(yíng)商提高生產(chǎn)效率，可以允許其享受3-5年的超額收益以作為提高生產(chǎn)力的獎(jiǎng)勵(lì)。過(guò)高收益還體現(xiàn)在存量項(xiàng)目的溢價(jià)轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致使用者付費(fèi)價(jià)格面臨上調(diào)壓力從而侵害公眾利益。政府部門(mén)應(yīng)制定相關(guān)約束條件限制存量項(xiàng)目的溢價(jià)轉(zhuǎn)讓。
6.設(shè)立國(guó)家PPP基金
PPP基金可以通過(guò)債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)等形式，為難以獲得市場(chǎng)融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持，在項(xiàng)目條件改善后擇機(jī)退出。亞行已經(jīng)資助印度、印尼、菲律賓等國(guó)家成立PPP基金和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)基金，積極分享成立與運(yùn)營(yíng)PPP基金和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)基金的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。PPP基金的主要作用是通過(guò)股權(quán)投資，解決項(xiàng)目初期遇到的資金難題，同時(shí)起到撬動(dòng)社會(huì)資本的作用。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項(xiàng)目。因?yàn)樵诙鄶?shù)情況下，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項(xiàng)目。在條件和時(shí)間成熟時(shí)，還可以考慮設(shè)立地方PPP基金。
7.創(chuàng)新融資工具
PPP參與各方之間實(shí)現(xiàn)公平有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。由于PPP項(xiàng)目的債務(wù)率較高（一般在70%-90%），因此融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項(xiàng)目成功與否的重要因素。目前國(guó)際運(yùn)用較為廣泛的融資工具主要還是銀行貸款（含銀團(tuán)貸款），但也有部分項(xiàng)目嘗試采用多種融資工具，包括利用資本市場(chǎng)發(fā)行債券（含企業(yè)發(fā)債和政府發(fā)債），以及引進(jìn)追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的資金，如養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)資金和社?；鸬?。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，可以采用以下融資工具：
a)利用傳統(tǒng)的商業(yè)貸款以及國(guó)家開(kāi)發(fā)貸款等；
b)申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券；
c)項(xiàng)目公司發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等中長(zhǎng)期公募債券；發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?；以及發(fā)行定向融資工具等非公開(kāi)發(fā)行債券；
d)項(xiàng)目建成并運(yùn)營(yíng)后，在穩(wěn)定現(xiàn)金流可期的情況下可以考慮資產(chǎn)證券化；
e)引入養(yǎng)老基金及保險(xiǎn)基金等追求長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的資金。目前已有的險(xiǎn)資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的形式主要為債權(quán)投資計(jì)劃，未來(lái)還可以研究新的參與形式，如參與聯(lián)合體的組建以股權(quán)方式進(jìn)入PPP領(lǐng)域、參與設(shè)立PPP基金、購(gòu)買(mǎi)與PPP項(xiàng)目相關(guān)的各種公司債券/地方政府債/資產(chǎn)證券化等。
