引言
城市軌道交通項目的全方位成功，體現(xiàn)在社會效益和經濟效益兩方面，例如客流量高、建設運營費用的節(jié)約、對居民出行模式的優(yōu)化、通過對城市交通的優(yōu)化重塑城市空間等，同樣城市軌道交通項目的失敗也體現(xiàn)在社會、經濟效益兩方面，例如吸引不到足夠客流、運營費用遠遠超出預計等，績效考核的目標則是要通過績效考核來促成項目的成功。本文針對城市軌道交通PPP項目專業(yè)復雜、投資額大、投資回報機制靈活的特點，對此類項目的績效考核進行了初步的分析。
正文
一、目前城市軌道交通PPP項目的績效考核設計
為研究目前國內城市軌道交通PPP項目的績效考核，對國內城市軌道交通PPP項目的前期資料查閱后發(fā)現(xiàn)，基本都在PPP項目合同中規(guī)定了對項目公司的建設要求、運營要求。建設要求一般包括質量、工期、成本等，運營要求一般包括了運營質量、設備維護、運營安全等方面的內容。
但不同的城市軌道交通PPP項目在績效考核部分的設計方面各有側重，以下為幾個城市軌道交通PPP項目在績效考核設計方面的案例。
案例一、x市軌道交通線路PPP項目的績效考核體系包含建設期績效考核、維護期績效考核及預期綜合成本水平考核。建設期績效考核指標包括質量、工期、安全生產、文明施工、環(huán)境保護、應急處置幾項；維護期績效考核包括使用者滿意度、質檢部門的后續(xù)跟蹤檢測、維保養(yǎng)護服務質量、成本控制幾項。
在投資回報機制設計上，社會資本按照社會資本預期回報率報價數(shù)值和施工責任成本報價值（類似工程造價下浮率）獲得相應回報。
案例二、s市軌道交通線路PPP項目的績效考核。在投資回報機制設計上，社會資本每年獲得的投資回報與線路年度客流量的增減比例掛鉤，具體如下：
實際年投資回報率=中標年投資回報率×（1+分配年度客流量同比增長率÷100）
基于此，此項目績效監(jiān)測由市財政局根據(jù)具有法定資格的社會中介機構出具的年度財務審計報告測算線路客流量年度同比增長率。
案例三、h市軌道交通在績效評價指標部分，分為運營服務指標（分為乘客滿意率、車輛正點率、有效乘客投訴率、電梯可靠度、車輛服務可靠度、車站清潔率）、運營安全指標（分為乘客傷亡、車輛沖突脫軌分離、擁擠踩踏事故指標、大面積停電事故、列車運營圖兌現(xiàn)率、乘客出入閘機可靠度）、運營設備服務指標（分為自動售票設備故障率、自動充值設備故障率、信號系統(tǒng)故障率、供電系統(tǒng)故障率、屏蔽門故障率、車輛系統(tǒng)故障率、列車退出正線故障率）幾項，總分為100分。另外，當出現(xiàn)乘客重大傷亡事故時，績效評價為0分。
在投資回報機制設計上，社會資本按照社會資本年平均投資回報率(投標報價數(shù)值)獲得相應回報。
案例四、y市有軌電車項目。該項目在績效考核部分的設計上，主要包括客運服務指標、設施設備運營指標、安全管理考核指標和其他考核指標，并體現(xiàn)在每四年一次的中期評估中。
同時，該項目的投資回報機制為運營服務費用=影子票價*客流量=客票收入+非票務收入+政府補貼。政府補貼采用固定數(shù)額的方式進行。即中標社會資本根據(jù)本項目的建設成本、融資成本、運營成本、合理利潤等的綜合預測，按照采購文件的要求對政府補貼總金額進行報價，政府按照中標社會資本報價確認的政府補貼金額向項目公司支付運營補貼。
此項目的投資回報機制實質為按客流量獲得相應回報，激勵社會資本提升項目客流量。
可以看出，在進行績效考核指標設計時，當項目資金回報機制不同時，其績效考核指標體系的側重點是不同的，但同時也反應出，目前城市軌道交通PPP項目的績效考核設計時缺乏行業(yè)績效考核標準，主觀性比較強。
二、城市軌道交通PPP項目績效考核的目標及要點分析
?。ㄒ唬┏鞘熊壍澜煌?PPP項目績效考核的目標
政府基礎設施項目推行PPP模式的初衷，一方面是對于政府來說，要以相對較小的財政支出獲得相對較大的社會和經濟效益，另一方面是對于社會資本來說，要通過自身建設效率、運營效率的發(fā)揮，獲取相應的回報。這也就意味著，PPP的核心是政府和社會資本的共贏，那績效評價的目標正是來評估項目的運作是否真正達到了雙方的共贏。
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目前國家相關政策中，對PPP項目績效考核/績效評價的相關規(guī)定如下：
表1 目前PPP政策中有關績效考核/評價的部分
國家政策
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績效評價階段
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績效評價內容
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《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知 》財金[2014]76號
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項目的績效目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等
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《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知 》財金〔2014〕113號
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項目移交完成后
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項目產出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等
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《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》財金[2016]92號
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PPP項目全生命周期內
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按照事先約定的績效目標對項目產出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價
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《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》發(fā)改投資[2014]2724號
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項目實施過程中
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公共產品和服務的數(shù)量、質量以及資金使用效率等
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項目實施結束后
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項目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等
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《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》發(fā)改投資[2016]2231號
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運營績效評價
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定期對項目運營服務進行績效評價；中期評估
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項目移交完成后
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PPP項目全生命周期的效率、效果、影響和可持續(xù)性
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?。ㄈ┏鞘熊壍澜煌≒PP項目績效考核的要點歸納
根據(jù)上述政策，并結合個人對PPP項目的理解，城市軌道交通PPP項目績效評價有如下幾個要點：
績效評價/考核的階段：涵蓋項目全生命周期，包括項目建設期、運營期和移交階段。
績效評價/考核的內容：建設質量、運營質量、建設及運營安全、成本效益（可持續(xù)性和公眾滿意度區(qū)取決于上述幾項）
績效考核/評價應與項目回報機制相結合設計：績效考核系統(tǒng)不僅包括建設期、運營期績效考核指標的設定，投資回報機制的設計本質上也是一種績效考核，而且內含在投資回報機制中的績效考核也更有效率。對于按照客流量補貼、按照車公里補貼和按照可用性補貼的項目來說，由于在投資回報機制中，已經分別內含了對客流量、車公里、可用性的激勵和評價，其績效考核的側重點將各不相同。
使用者付費項目是否需要績效考核：一般認為，對于政府付費項目來說，績效考核結果用于確定政府付費的數(shù)額，那么對于使用者付費項目來說，不存在政府付費時，同樣需要績效考核，對于項目公司來說，當項目回報全部來自于使用者付費時，會為了追求回報收益的最大化，通過不斷提高運營質量來提高使用者付費的數(shù)額，這也體現(xiàn)了PPP項目的實質，即激勵社會資本不斷提高運營效率。但是PPP項目的所有權一般屬于政府，合作期滿后，項目的所有權和運營權還將交回給政府，移交期的項目質量決定了今后項目的可持續(xù)性，因此對于使用者付費項目來說，仍然需要進行對項目質量進行考核，以確保項目的可持續(xù)性，但此時考核的側重點會與政府付費項目有所不同。對于軌道交通項目來說，由于票務收入有限，往往難以覆蓋項目的建設運營成本，政府可行性缺口補助普遍存在。但在A+B包的項目設計中，按照客流量進行補貼時，從社會資本/項目公司的角度可以看作是使用者付費項目,在投資回報機制中，已經內含了對客流量的考核，但仍然需要對建設質量等內容進行綜合考核。
三、城市軌道交通PPP項目與一般城市軌道交通項目的績效考核
?。ㄒ唬┮话愠鞘熊壍澜煌椖靠冃гu價指標體系的構成
在討論城市軌道交通PPP項目的績效考核之前，我們先來看下一般城市軌道交通項目的考核方法。
1.建設質量的考核
目前對于一般城市軌道交通工程，有一系列的相關規(guī)范來考核建設質量，包括《電梯制造與安裝安全規(guī)范》、《地鐵車輛通用技術條件》、《城市軌道交通信號系統(tǒng)通用技術條件》、《城市軌道交通照明》、《自動扶梯和自動人行道的制造與安裝安全規(guī)范》、《城市軌道交通自動售檢票系統(tǒng)技術條件》、《城市軌道交通通信工程質量驗收規(guī)范》、《城市軌道交通技術規(guī)范》、《城市軌道交通信號工程施工質量驗收規(guī)范》、《城市軌道交通建設工程驗收管理暫行辦法》等。
2.運營質量的考核
?。?）國家相關規(guī)定
軌道交通由于其自身項目特點，在正式運營前需要經過試運營階段?！冻鞘熊壍澜煌üこ淘囘\營基本條件》規(guī)定了軌道交通試運營階段的建設、運營要求?！冻鞘熊壍澜煌ㄟ\營管理規(guī)范》(GBT30012-2013)規(guī)定了城市軌道交通項目的運營期標準。
另外，不同地區(qū)還有一些地方性標準對軌道交通項目的建設、運營質量進行考核。
（2）CoMET、MOPES考核指標體系
在運營績效指標的考核上，除上述規(guī)范外，目前CoMET和MOPES指標體系也在發(fā)揮著重要作用。
國際地鐵協(xié)會（Community of Metros，簡稱CoMET）是一個國際性的地鐵基準組織，它是世界上幾個規(guī)模較大的地鐵運營公司結合而成的組織。上海地鐵和北京地鐵分別于2005年和2008年加入CoMET。CoMET包括一系列幾十項的關鍵績效指標，周期性地對地鐵運營指標進行統(tǒng)計。
MOPES的全稱是Metro OperationalPerformance Evaluation System，意為城市軌道交通運營績效評估體系。MOPES在2009年3月成立，由中國交通運輸協(xié)會城市軌道交通專業(yè)委員會進行統(tǒng)一管理，主要覆蓋了國內大部分城市的地鐵系統(tǒng)。MOPES整個評價體系含基礎指標2類8個，績效指標6類75個?；A指標包括線網指標和車站指標，是基礎設施的評價數(shù)據(jù)；績效指標是指客流指標、運行指標、服務指標、安全指標、能耗指標和成本指標。
?。ǘ┏鞘熊壍澜煌≒PP項目與一般城市軌道交通項目績效評價的區(qū)別
1.對建設質量的考核應延伸到運營階段
城市軌道交通PPP項目在建設質量的考核上，除了需要與一般城市軌道交通項目一樣，在建設階段和竣工階段按照相關規(guī)范，并針對軌道交通項目的特點進行常規(guī)的建設考核外，軌道交通PPP項目的建設質量考核還應繼續(xù)延伸到運營階段。
原因在于，軌道交通PPP項目的合作期限一般比較長，建設質量的好壞直接影響運營期的質量和效率，并影響到項目合作期結束后，項目移交給政府方后，政府能否繼續(xù)高效地運營，因此對于PPP項目來說，對建設質量的考核不應僅僅局限在建設階段和竣工驗收階段，而應該延伸到運營階段，并針對運營階段的建設質量考核結果，調整建設成本部分的政府付費數(shù)額。
2.運營考核指標的設計應符合PPP項目實際
在對城市軌道交通PPP項目進行考核時，對于影響項目運營質量效率的指標，要重點進行考核，加大在績效考核指標體系中的權重，例如客流量、列車準點率等；對于政府方特別關注的指標，比如運營安全指標，當指標低于要求時，可直接扣減項目公司的資金回報值。
城市軌道交通PPP項目一般是單條線路，且設計工作一般在PPP方案實施前由政府方完成或者項目公司完成設計后要經過政府機構的審查審批，因此CoMET和MOPES績效考核指標中的基礎指標（線網指標和車站指標等，例如網絡運營長度、車站數(shù)量等）和部分不影響PPP項目運營的績效指標（例如線路/車站最高日客運量）不需要在PPP項目中進行考核；當年度運營成本的付費數(shù)額已在PPP項目合同中約定為確定數(shù)值時，對于一些只影響社會資本運營效率，不影響政府付費數(shù)額的指標（例如司機數(shù)量指標）也可以不作重點考核。
四、如何使城市軌道交通PPP項目的績效考核更有效率
軌道交通項目的全方位成功，體現(xiàn)在社會效益和經濟效益兩方面，例如客流量高、建設運營費用的節(jié)約、對居民出行模式的優(yōu)化、通過對城市交通的優(yōu)化重塑城市空間等，同樣軌道交通項目的失敗也體現(xiàn)在社會、經濟效益兩方面，例如吸引不到足夠客流、運營費用遠遠超出預計等，績效考核的目標之一就是要通過績效考核來促成項目的成功。
（一）績效考核的層次
績效考核有三個層次，第一個層次是政府對項目公司層面，基于PPP合同，政府對項目公司進行考核，并基于此，政府向項目公司進行階段性可行性缺口補助的付費，考核重點在于項目質量和合同履約情況。第二個層次是政府VFM層面，項目是否真正物有所值，在項目實施前的物有所值階段，采用預測值預判項目是否物有所值，到了項目實施階段，需要根據(jù)項目真實數(shù)據(jù)來判斷項目是否真正物有所值。第三個層次是站在社會經濟整體角度，考察項目的投入和產出。
（二）城市軌道交通PPP項目各層次績效考核指標的設計
對于第一個層次，政府對項目產出的考核，在PPP前期設計階段（方案階段和合同階段），應針對城市軌道交通項目專業(yè)多、難度大、周期長的實際特點，從質量和效益兩方面設計項目的產出考核指標。質量方面包括建設質量、運營質量，即按照國家和地方相關規(guī)范、規(guī)定的要求，對項目建設、運營質量進行考核；效益方面包括社會效益和經濟效益，經濟效益包括項目的票務收入和非票務收入，社會效益則體現(xiàn)在項目的日均客流量等指標上。為保障項目在運營階段能順利進行，在績效考核指標的設計上，要全面考慮軌道交通各個專業(yè)的實際情況，合理設計全面、可行的績效考核指標體系。
并且，在除了績效考核指標體系的設計，投資回報機制的設計是更合理、更有效率的績效考核。比如，當政府依據(jù)客流量和協(xié)議票價對項目進行補貼時，不需要對客流量進行考核，社會資本就會自覺通過運營質量的提升來促進客流量的提升，比單純對運營質量進行考核要有效率的多。
針對目前城市軌道交通PPP項目的幾種補貼模式，當按照客流和協(xié)議票價補貼模式時，考核重點應放在建設、運營質量的考核上；當按照車公里法補貼模式時，考核重點應兼顧對客流量的考核，以確保項目效益的發(fā)揮；當按照可用性補貼或現(xiàn)金流補貼模式時，如果運營成本沒有在前期確定下來，還應考慮對運營成本的考核。
在具體考核指標體系的設計上，要針對項目的具體特點，結合相關規(guī)范標準及一般城市軌道交通項目的運營績效考核指標，結合投資回報機制的設計，對每個城市軌道交通PPP項目的績效考核指標進行綜合、全面、系統(tǒng)、有針對性的設計。
對于第二個層次，政府VFM層面的考核，其實是建議在第一個層次考核的基礎上，第一個層次確認了項目的產出，在政府VFM層面通過政府投入的測算，確認項目投入產出比，并與一般城市軌道交通項目進行橫向對比，確認PPP模式應用的效果，并以此為依據(jù)，為項目后續(xù)運營提供依據(jù)。
對于第三個層次，社會經濟整體角度的考核，不光要從政府角度來評估項目，還應從政府、社會資本、項目公司整體角度來對項目進行評估。PPP項目并不是政府要將風險無原則地推給社會資本，而是要有效率地實現(xiàn)風險共擔。例如，極端情況下，政府支出得到控制，但項目公司支出嚴重超支，結果導致社會資本的虧損，此時政府獲得的“物有所值”并不是真正的物有所值。
?。ㄈ┯嘘P軌道交通PPP項目績效考核設計的兩個問題
1.目前軌道交通技術標準及規(guī)范還不完善。
在軌道交通項目方面，一些相關技術標準及規(guī)范目前還處于待編或亟待修編的狀態(tài)。這就要求在PPP項目在前期方案設計時，應考慮到這一情況，在PPP實施方案及項目合同中約定對未來項目建設質量、運營質量的考核應隨著相關規(guī)范、標準的完善而完善。
2.不同類型軌道交通項目的績效考核設計不能一概而論。
市域鐵路、城際鐵路等在廣義上雖然與城市軌道交通同屬軌道交通范疇，但市域鐵路、城際鐵路在線路方案、車輛制式、運營組織等諸多方面與城市軌道交通線路有很大的不同，對建設質量、運營質量的要求也很不一樣，因此不同類別的項目在PPP績效考核指標的設計上也要進行區(qū)分，針對項目實際有效設計PPP項目的績效考核體系。
來源： 財政部PPP中心
