淺談?wù)畬徲?jì)對(duì)PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的影響
2018-03-13
PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助和完全政府付費(fèi)等方式。政府補(bǔ)助和政府付費(fèi)，兩者嚴(yán)格來說都屬于政府購(gòu)買行為，類似于財(cái)政投資建設(shè)公共項(xiàng)目，涉及到到政府方一般公共預(yù)算支出，納入政府審計(jì)范圍天然具備合理性。在PPP項(xiàng)目合同的談判簽署以及項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，經(jīng)常會(huì)遇到“政府方審計(jì)機(jī)構(gòu)”、“跟蹤審計(jì)”、“結(jié)算審計(jì)”等相關(guān)內(nèi)容。對(duì)于政府補(bǔ)助和付費(fèi)項(xiàng)目，其補(bǔ)貼（付費(fèi)）基數(shù)和投資成本（由工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)、建設(shè)期利息等組成）密不可分，而不少地方政府要求“以政府方審計(jì)結(jié)果作為補(bǔ)貼（付費(fèi)）基數(shù)依據(jù)”，實(shí)踐中給社會(huì)資本投資成本的確認(rèn)帶來一定程度的滯后和困擾。筆者擬從政府審計(jì)的概念、目的、相關(guān)法律依據(jù)出發(fā)，梳理政府審計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的影響，以及社會(huì)資本如何應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目的政府審計(jì)。一、政府審計(jì)的概念&目的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（2010年）第二條：審計(jì)法所稱審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為。目的：為了加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。二、政府審計(jì)的主要法律依據(jù)1、2004年7月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》指出，“審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項(xiàng)目稽察制度，建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)管?！?、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法審計(jì)法》（2006年修正，行政法規(guī)）第二條：國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支，國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。3、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（2010年，行政法規(guī)）第二十條：審計(jì)法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，包括：（一）全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的；（二）未全部使用財(cái)政資金，財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過50%，或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)際控制權(quán)的。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對(duì)前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可以對(duì)直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查。4、《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》（2011年，審計(jì)署，部門規(guī)章）第五條：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目以及涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院等工程，應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)地對(duì)其建設(shè)和管理情況實(shí)施跟蹤審計(jì)。三、PPP項(xiàng)目是否適用政府審計(jì)我國(guó)PPP模式在2014年開始大力推廣，目前尚無針對(duì)此模式的行政法規(guī)和實(shí)施條例頒布，現(xiàn)有規(guī)定與原有法律體系間未能完全接軌?！秾徲?jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》界定政府對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行審計(jì)的范圍主要是根據(jù)投資主體和資金性質(zhì)進(jìn)行確定，PPP項(xiàng)目的投資主體是社會(huì)資本，政府方只負(fù)有通過財(cái)政承受能力的預(yù)算支出責(zé)任，政府審計(jì)范圍不能完全覆蓋現(xiàn)有PPP項(xiàng)目。2011年實(shí)施的《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》“各級(jí)政府及其發(fā)展改革部門審批的政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)作為政府投資審計(jì)重點(diǎn)”，2015年實(shí)施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定“縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)”，但該辦法和規(guī)定屬于部門規(guī)章，不屬于行政法規(guī)，作為對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)法定授權(quán)存在一定瑕疵。從地方政府的審計(jì)實(shí)踐來看，對(duì)于PPP模式項(xiàng)目能不能審，各地做法不一，既有進(jìn)行全過程審計(jì)監(jiān)督的，也有不開展審計(jì)行為的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，PPP項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的重要模式，納入政府審計(jì)是一個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)（尤其是政府補(bǔ)貼和政府付費(fèi)模式）。短時(shí)間的法規(guī)滯后最終會(huì)被彌補(bǔ)和完善，作為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本必須對(duì)此有清醒的認(rèn)識(shí)，并且防范可能因此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。四、如何看待以政府審計(jì)結(jié)果作為補(bǔ)貼（付費(fèi)）基數(shù)依據(jù)1、政府方審計(jì)結(jié)果具備權(quán)威性。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目存在法定監(jiān)督職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)（或其聘請(qǐng)的外部專業(yè)咨詢、專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)）如果參與PPP項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)，對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本的相關(guān)行為據(jù)實(shí)審查監(jiān)督，并按期出具跟蹤審計(jì)報(bào)告，有利于鎖定PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的投資成本，并能按照PPP合同計(jì)算出補(bǔ)貼（付費(fèi)）基數(shù)。（PS:《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》第九條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)列入年度審計(jì)計(jì)劃的竣工決算審計(jì)項(xiàng)目，一般應(yīng)當(dāng)在審計(jì)通知書確定的審計(jì)實(shí)施日起3個(gè)月內(nèi)出具審計(jì)報(bào)告。）2、政府審計(jì)和實(shí)施機(jī)構(gòu)內(nèi)審有區(qū)別。在PPP項(xiàng)目中，除了政府方審計(jì)外，實(shí)施機(jī)構(gòu)亦有可能聘請(qǐng)外部專業(yè)咨詢、專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)審，特別是工程費(fèi)用的竣工結(jié)算。政府審計(jì)屬于行政行為，審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位都是政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位，雙方屬于行政法律關(guān)系。實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)SPV（項(xiàng)目公司）建設(shè)行為進(jìn)行的內(nèi)審，更偏向于民事法律關(guān)系。在實(shí)踐中，基于各自的行政職能，政府對(duì)投資項(xiàng)目的審計(jì)和實(shí)施機(jī)構(gòu)的內(nèi)審可能存在重復(fù)審查，客觀上增加了社會(huì)資本的結(jié)算效力風(fēng)險(xiǎn)。3、以政府審計(jì)或者實(shí)施機(jī)構(gòu)的內(nèi)審結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)，在法理上存在商議空間。最高人民法院于2004年公布的《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條第一款規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)建設(shè)工程的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或者計(jì)價(jià)方法有約定的，按照約定結(jié)算工程款。也就是說，如果合同沒有約定以政府審計(jì)或者建設(shè)單位的內(nèi)審結(jié)果作為工程結(jié)算依據(jù)，施工單位可以直接和建設(shè)單位進(jìn)行工程結(jié)算。2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)提交的《對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》中表示，“地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正”。PPP項(xiàng)目雖不同于傳統(tǒng)施工項(xiàng)目，但多與工程建設(shè)相關(guān)，對(duì)于PPP合同中約定的工程建設(shè)部分引起的爭(zhēng)議，可以援引上述最高院和法工委的觀點(diǎn)。五、社會(huì)資本如何應(yīng)對(duì)1、確保PPP項(xiàng)目的合法合規(guī)。政府審計(jì)的實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)比較關(guān)注項(xiàng)目決策程序是否合規(guī)，有無因決策失誤和重復(fù)建設(shè)造成重大損失浪費(fèi)等問題；注重揭示和查處工程建設(shè)領(lǐng)域中的重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪線索，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，應(yīng)當(dāng)保證項(xiàng)目立項(xiàng)、投資人選擇、項(xiàng)目合作模式、政策支持、公共服務(wù)運(yùn)行等方面符合《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等相關(guān)行政法規(guī)及其實(shí)施條例的規(guī)定。作為社會(huì)資本而言，需要重視和政府方交往的邊界問題，遵循相關(guān)制度程序，將溝通和交往納入法律監(jiān)管之下，將協(xié)商與決策置于法定程序之內(nèi)，堅(jiān)決杜絕違法違規(guī)操作，以避免在政府審計(jì)時(shí)因項(xiàng)目程序不合規(guī)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，甚至承擔(dān)法律責(zé)任。2、加強(qiáng)合同談判管理，重視風(fēng)險(xiǎn)條款設(shè)置。PPP合同是政府方和社會(huì)資本進(jìn)行合作最主要的契約文件，應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)條款。政府審計(jì)屬于第三方行政行為，其對(duì)象是PPP項(xiàng)目的政府方，社會(huì)資本如果在滿足上述第1點(diǎn)前提下，不應(yīng)該全部承擔(dān)審計(jì)結(jié)果導(dǎo)致的投資受損風(fēng)險(xiǎn)。因此建議在PPP合同中明確約定政府審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)對(duì)象，或者在合同履行過程中產(chǎn)生問題時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)的談判程序，對(duì)原合同條款予以變更或補(bǔ)充。3、結(jié)合司法解釋，規(guī)避結(jié)算效力風(fēng)險(xiǎn)。在民事責(zé)任范圍內(nèi)，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)盡量避免接受合同外第三方結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的合同約定。如果PPP合同當(dāng)事雙方對(duì)于投資成本，尤其是工程竣工結(jié)算金額存在爭(zhēng)議并付諸法律途徑的，可以根據(jù)住建部第1667號(hào)公告發(fā)布的《建設(shè)工程造價(jià)鑒定規(guī)范》（GB/T51262-2017，自2018年3月1日起實(shí)施），由委托人（人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)）委托從事工程造價(jià)鑒定的工程造價(jià)咨詢企業(yè)，對(duì)工程造價(jià)爭(zhēng)議中涉及的專門性問題進(jìn)行鑒別、判斷并提供鑒定意見，并出具可供呈堂證供的鑒定意見書。PPP項(xiàng)目多為政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目以及涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施，若已明確納入年度政府投資審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，社會(huì)資本可以提前和政府方溝通，要求將政府審計(jì)和實(shí)施機(jī)構(gòu)的內(nèi)審的重疊部分（工程質(zhì)量情況、設(shè)備、物資和材料采購(gòu)情況、工程造價(jià)情況等）統(tǒng)一起來，尤其是對(duì)于工程造價(jià)等專業(yè)性較強(qiáng)的部分，建議考慮審計(jì)機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)構(gòu)共同委托同一家工程造價(jià)咨詢或者鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的跟蹤審計(jì)，避免政出多門。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意通過合同約定保障審計(jì)報(bào)告出具的時(shí)效性。工程竣工結(jié)算歷來是政府投資項(xiàng)目中甲乙雙方爭(zhēng)議的重點(diǎn)，往往需要通過多輪談判，雙方互相權(quán)衡得失，才能得出最終的各方認(rèn)可結(jié)果。PPP項(xiàng)目不外如是，社會(huì)資本只有加強(qiáng)自身建設(shè)管理水平，重視建設(shè)過程中的原始資料收集整理和程序完備，重視對(duì)工程的變更索賠確認(rèn)工作，才能有助于縮短相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告出具時(shí)間。
