廈門市印發(fā)《廈門市推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式實施方案》的通知（2015-3-18）
2017-12-27
關于印發(fā)《廈門市推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式實施方案》的通知各區(qū)人民政府，市直各委、辦、局，各開發(fā)區(qū)管委會，市屬各企事業(yè)單位：
現(xiàn)將《廈門市推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式實施方案》印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。
廈門市人民政府
2015年3月18日
（此件主動公開）
廈門市推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式實施方案
為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的精神，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，完善財政投入及管理方式，促進政府職能加快轉變，提高公共產(chǎn)品和服務的質量和效率，提升政府公共服務水平，根據(jù)國務院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）及福建省政府《關于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導意見》（閩政〔2014〕47號），結合我市實際，制定本實施方案。
一、總體思路和基本原則
（一）總體思路
政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，以下簡稱PPP）模式是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品和服務而建立在契約基礎上的一種長期合作關系，通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以確保公共利益的最大化。PPP模式以特許經(jīng)營權為基礎，以風險分擔、利益共享為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮各方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品和服務的質量和供給效率，實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會多方共贏。
按照“政府主導、社會參與、市場運作、規(guī)范有序”的總體思路，對具備一定條件的基礎設施和公共服務類項目，通過建立公平的市場運行環(huán)境和合理的投資回報機制，鼓勵和引導社會資本積極參與，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，不斷提高基礎設施運營質量和效益，滿足人民群眾對公共產(chǎn)品和服務的需求。
（二）基本原則
1、風險分擔。政府與社會資本承擔相應的項目建設和運營風險。原則上，項目設計、建設、技術、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔，政府不給予PPP項目過高的補貼承諾，也不兜底市場風險。
2、利益共享。通過政府授予特許經(jīng)營權核定價費標準以及政府購買服務等方式，建立合理的投資回報機制，穩(wěn)定社會資本收益預期。政府既要充分調動社會資本參與的積極性，保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要防止不合理讓利或利益輸送，平衡好項目的財務效益和社會效益，確保實現(xiàn)激勵相容。
3、公開透明。建立統(tǒng)一的政府與社會資本合作的項目信息發(fā)布平臺，實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)造平等投資機會，采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式，公平擇優(yōu)確定社會投資人，實現(xiàn)各類社會資本平等參與、投資回報科學合理、運作公開透明。
4、誠信守約。政府與社會資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎上簽訂項目合同，明確提供公共產(chǎn)品的標準及付費等內(nèi)容，并通過合約明晰PPP項目參與方各自的權利和責任。政府與社會資本一旦簽署合約，都必須嚴格按照合約約定內(nèi)容執(zhí)行，無故違約必須承擔相應責任。
二、項目范圍
PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的基礎設施、公共服務類項目。優(yōu)先選擇一些投資規(guī)模相對較大（原則上不低于1億元，社會事業(yè)項目可適當降低）、市場化程度相對較高、技術發(fā)展比較成熟、收益比較穩(wěn)定、價格調整機制相對靈活、合作期限較長（一般為10-30年）的領域推廣運用PPP模式，重點推進交通領域（軌道交通、機嘗高速公路、橋梁、隧道、綜合交通樞紐等）、市政公共設施領域（供水、污水、垃圾處理、固廢處置、燃氣、公共充電設施、公共停車巢庫〕、地下綜合管廊等）和社會事業(yè)設施領域（教育培訓、體育健身、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老服務設施、保障性安居工程、棚戶區(qū)改造等）開展PPP項目合作。
從2015年起，符合上述領域和條件的新建、改建項目，經(jīng)發(fā)改部門會同財政和行業(yè)主管部門進行甄別、評估論證后篩選出來的適宜采用PPP模式的建設項目，政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位（以下簡稱“項目實施機構”）必須做好項目整體策劃，編制PPP模式實施方案，先行通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營。經(jīng)過市場實踐后確因客觀條件限制無法實現(xiàn)PPP模式合作的，再行考慮安排其它建設資金來源。
對于已建成的項目，相關行業(yè)主管部門應積極探尋植入PPP模式，引入社會資本并組建PPP項目公司，通過項目租賃、重組、轉讓等方式對原項目進行升級改造或合作經(jīng)營，以緩解財政資金壓力、提升經(jīng)營管理水平、改善公共服務質量。
三、操作方式
上述領域中，對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋建設和經(jīng)營成本，能產(chǎn)生合理利潤的經(jīng)營性項目，通過政府授予特許經(jīng)營權進行投資運營主體招商，依法放開建設、運營市場，推進市場化運作；對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本和收益，或者雖然可基本實現(xiàn)保本微利，但前期投入較大、投資回收期較長的準經(jīng)營性項目，通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分必要補貼等措施，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件；對于缺乏“使用者付費”基儲主要依靠“政府付費”回收投資成本的非經(jīng)營性項目，通過政府購買服務等機制，科學合理保障社會投資人應該享有的權益。
四、操作流程
（一）項目識別
由發(fā)改部門牽頭，財政和各行業(yè)主管部門配合，根據(jù)本轄區(qū)國民經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及各行業(yè)專項發(fā)展規(guī)劃，從基礎設施及公共服務類中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在可實行PPP模式的項目，借鑒“物有所值（ValueforMoney，VFM）”的評價理念和方式，進行必要性、可行性、經(jīng)濟性、合規(guī)性評估論證，分析采用PPP模式與傳統(tǒng)政府采購模式相比能否優(yōu)化風險分配，降低項目全生命周期成本，提高服務質量和運營效率。在項目評估論證時，要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產(chǎn)出標準、關鍵績效指標、融資方案、支付方式和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務效益和社會效益。通過評估論證的項目，作為PPP模式的適用項目，由發(fā)改部門報本級政府PPP工作領導小組批準后，進入PPP項目儲備庫，下達實施PPP模式的項目前期工作計劃，由政府指定的項目實施機構進行項目準備。
（二）項目準備
項目實施機構應組織編制PPP項目實施方案，實施方案應包括項目的基本概況、規(guī)模與期限、規(guī)劃條件和土地落實情況、技術路線、產(chǎn)品或服務的數(shù)量、質量和標準、投融資結構、合作伙伴的選擇條件和方式、實施進度計劃、投資回報方式、價格確定和調整機制、財務測算與風險分析、必要的政府投資、財政補貼及政府承諾等事項，在征求發(fā)改、財政、規(guī)劃、建設、國土、環(huán)保等部門的意見后，報本級政府批準后組織實施。
（三）項目采購
PPP項目由項目實施機構在政府采購平臺上公開發(fā)布，規(guī)范設置投資準入門檻，確保各類投資主體平等參與。采購文件編制中既要考慮項目的經(jīng)濟技術指標，更要綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質、技術能力、管理經(jīng)驗、財務實力、信譽狀況等因素，評審過程中應對項目方案的可行性、經(jīng)濟性和財政負擔能力等進行充分論證，擇優(yōu)選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴。項目實施機構應在規(guī)定的信息發(fā)布渠道公開項目采購各個環(huán)節(jié)，包括采購公告、資格預審、評審結果、項目合同等信息，保證程序公開、過程透明。
項目采購結果公示期滿無異議的，應在本級政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本依法簽訂項目合同，重點關注項目的功能和績效要求、付款和調整機制、爭議解決程序、退出安排等關鍵環(huán)節(jié)，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。合同內(nèi)容應包括：1.項目組織結構；2.項目建設要求；3.特許經(jīng)營內(nèi)容、范圍及期限；4.產(chǎn)品和服務標準；5.價格、收費、補貼的確定方法及調整機制；6.設施的權屬與處置；7.設施維護和更新改造；8.績效指標及評價機制;9.安全管理；10.履約保證；11.退出及項目移交機制；12.違約責任；13.爭議解決方式；14.應該約定的其他事項。
（四）項目執(zhí)行
項目實施機構和其它政府相關職能部門應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司，認真履行項目的融資、建設、運營、維護和移交等合同義務，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出的績效指標，確保公共產(chǎn)品和服務供給的質量、效率和可持續(xù)性。項目合同中涉及有政府支付義務的，項目實施機構應根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，當項目收益超出預期時，依據(jù)合同約定，下調公共產(chǎn)品或服務的價格或減少財政補貼、提高財政分成比例，降低社會資本的超額收益。
財政部門要督促相關行業(yè)主管部門和項目實施機構，加強對項目公共產(chǎn)品或服務質量和價格的監(jiān)管，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，積極探索政府部門和社會資本之外的第三方評審機制，對項目運作的績效目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行綜合績效評價。評價結果依法向社會公開，并作為項目價格、補貼、合作期限等調整的依據(jù)。
（五）項目移交
PPP項目期滿或提前終止移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，按照PPP項目合同中明確的移交形式、移交內(nèi)容、移交標準和補償方式與社會資本確認移交手續(xù)，組織性能測試。社會資本要把滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權和技術法律文件，連同資產(chǎn)清單完整移交給項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續(xù)。性能測試結果不達標的，項目實施機構或政府指定的其他機構應要求社會資本進行恢復性修理、更新重置或提取履約保函。
五、配套政策
（一）財政政策
符合現(xiàn)行政策的PPP項目公司，享受我市總部經(jīng)濟的優(yōu)惠政策，并優(yōu)先上報爭取中央資本投入等支持。市財政局根據(jù)PPP項目實施進展情況，安排資金設立風險池，為PPP項目貸款提供增信支持。市、區(qū)兩級財政部門可以結合自身財力狀況，根據(jù)不同項目情況，通過投資補助、基金參股、前期費用補貼、擔保補貼、貸款貼息等方式給予PPP項目相關扶持。
（二）金融政策
鼓勵金融機構按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則積極探索適合PPP項目特點的信貸產(chǎn)品和貸款模式，為符合條件的PPP項目在授信額度、質押融資、銀團貸款、保函業(yè)務等方面提供融資服務。因項目實施需要，經(jīng)本級政府批準，PPP項目特許經(jīng)營權可用于向金融機構進行質押融資。鼓勵專業(yè)擔保公司對符合條件的PPP項目提供直接擔保、再擔保、聯(lián)合擔保、擔保與保險相結合等擔保服務。優(yōu)先支持PPP項目公司通過境內(nèi)外上市、進入股權交易中心等方式進行股權融資，并享受我市扶持企業(yè)上市優(yōu)惠政策。支持PPP項目公司開展項目融資，依照國家有關規(guī)定采用企業(yè)債券、公司債券、項目收益?zhèn)?、中期票?jù)等方式通過債券市場籌措投資資金。支持PPP項目公司利用國際金融組織、外國政府貸款以及全國社?；稹⒈ｋU資金等資金。
（三）用地政策
基礎設施（不含綜合開發(fā)方式項目）和市政公用項目原則上以劃撥方式供地，按凈地提交。土地使用權期限與特許經(jīng)營權期限一致，特許經(jīng)營期滿后，按照合同約定連同地上建筑物一并移交給政府。涉及一體化建設的項目，分情況采取協(xié)議出讓、租賃、招標拍賣、掛牌出讓等方式供地。
（四）價格政策
特許經(jīng)營者向公眾提供公共產(chǎn)品或者服務的價格屬于政府定價或政府指導價項目的，應執(zhí)行價格主管部門制定的價格，除此之外，放開其它項目限制，由經(jīng)營者根據(jù)市場自行定價。
（五）審批優(yōu)先
PPP項目經(jīng)認定后可進入“綠色通道”，按規(guī)定享受優(yōu)先審批等政策。
六、保障機制
（一）加強組織領導
成立市推廣政府和社會資本合作（PPP）模式工作領導小組，由市政府分管領導任組長，市發(fā)改委作為牽頭部門，發(fā)改、衛(wèi)計、教育、民政、財政、國土房產(chǎn)、建設、交通運輸、文廣新、體育、市政園林、金融等相關部門作為成員單位，明確工作體制機制，研究完善相關政策體系，統(tǒng)籌安排全市PPP工作總體規(guī)劃和進度，統(tǒng)一指導、協(xié)調和推動各區(qū)及各部門開展PPP工作，形成工作合力，確保PPP項目順利實施。各區(qū)要建立相應的協(xié)調機制，按照全市統(tǒng)一部署，組織開展本轄區(qū)PPP工作。
（二）明確工作職責
發(fā)改部門負責牽頭篩選本級可實施PPP模式的適用項目，建立PPP項目儲備庫，下達實施PPP項目前期工作計劃，建立項目信息發(fā)布平臺，統(tǒng)一公開發(fā)布本級擬實施的PPP項目及投資準入條件；參與涉及本級財政資金（資產(chǎn)、資源）投入的PPP項目的整體策劃和實施方案的評估論證以及招商引資工作，加強價格行為監(jiān)管，逐步完善與實際成本相適應的價格形成機制。
財政部門負責參與涉及本級財政資金（資產(chǎn)、資源）投入的PPP項目識別、項目策劃和實施方案的評估論證，做好PPP項目財政可承受力評估，審核PPP項目投資運營的回報補償方式，落實政府購買服務機制，參與涉及本級財政資金（資產(chǎn)、資源）投入的PPP項目招商引資工作，負責PPP項目通過政府采購的指導和監(jiān)管，落實本級政府負有支付義務的項目預算資金安排，建立PPP項目財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，依法嚴格控制和防范財政風險。
各行業(yè)主管部門根據(jù)本行業(yè)特點和經(jīng)營屬性，制定和公布行業(yè)技術規(guī)范，明確準入標準、服務質量和監(jiān)管細則，會同相關部門對潛在可實施PPP模式的項目開展評估論證，組織編制PPP項目實施方案，做好項目采購、執(zhí)行監(jiān)管、績效評價和項目移交等工作。
規(guī)劃、國土、環(huán)保、建設等有關行政審批部門要繼續(xù)優(yōu)化流程，提高工作效率，做好各項審批服務工作，督促社會投資主體嚴格遵守環(huán)保、用地、節(jié)能、質量、安全等規(guī)定，指導企業(yè)依法經(jīng)營；同時要會同監(jiān)察、審計等部門在各自職責范圍內(nèi)參與PPP項目過程管理和監(jiān)督等工作，依法履行監(jiān)督管理職責。
（三）提升專業(yè)能力
加強引導，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機構在PPP項目的決策論證、資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、項目融資、合同管理等方面的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施效率。
（四）加強監(jiān)督管理
將PPP工作領導小組已確定擬實施PPP模式的項目開展情況納入項目實施機構年度效能績效考評體系。各項目實施機構要加強內(nèi)控管理，建立健全有效的監(jiān)督機制，防止在招商對接、建設運營監(jiān)管中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象。監(jiān)察、審計等部門要加強對引資工作全過程的監(jiān)督，確保規(guī)范運作，程序合法，公開透明。
（五）深化輿論宣傳
市級各新聞單位要大力宣傳我市鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公共服務領域PPP合作模式的有關政策和措施，讓社會資本充分了解參與方式、運作方式、盈利模式、投資回報等相關政策，進一步穩(wěn)定市場預期，提高社會資本對PPP模式的認可度，努力營造鼓勵和引導社會資本參與我市基礎設施和公共服務領域建設的濃厚氛圍。
廈門市人民政府辦公廳2015年3月20日印發(fā)
